Identité constitutionnelle de la France - Principe d’interdiction de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative générale inhérentes à l’exercice de la “force publique“ nécessaire à la garantie des droits

Saisi par le Conseil d’Etat(1) d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de l’article L. 213-4(2) et du 1° de l'article L. 625-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Ceseda)(3), le Conseil constitutionnel a, par sa décision le 15 octobre 2021(4 et 5) précisé la nature de son contrôle sur les dispositions transposant une directive européenne et qualifié de principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France, l'interdiction de déléguer l'exercice de la force publique à des personnes privées.

Instaurant l’obligation pour les compagnies aériennes et maritimes de réacheminer les étrangers non admis en France les dispositions contestées visent à assurer la transposition de la directive 2001/51/CE du 28 juin 2001(6).

La société requérante considérait notamment que ces dispositions avaient pour effet :
  • d’une part, de déléguer à une personne privée des compétences de police administrative générale inhérentes à l'exercice de la force publique, en violation de l'article 12 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 (DDHC)(7) ;
  • d’autre part, de permettre d'engager la responsabilité des compagnies aériennes quand bien même l'inexécution de cette obligation ne serait imputable qu'au comportement du passager, en méconnaissance de l'article 9 de la DDHC(7) ;
  • par ailleurs, de soumettre les entreprises de transports aériens à des sujétions excessives, en violation de l’article 13 de la DDHC(7), dès lors que cette disposition leur impose de prendre en charge l'ensemble des coûts liés à l'obligation de réacheminement ;
  • en outre, de les obliger à détenir contre leur gré, au cours de ce réacheminement, les personnes qui refuseraient de se soumettre à cette mesure, en méconnaissance de l'article 66 de la Constitution(8) ;
  • enfin, d’être entachée d’incompétence négative, dès lors que le législateur n’aurait pas prévu d’exception à l’obligation de réacheminement.
Or, citant l’article 88-1 de la Constitution(9) et appliquant sa jurisprudence constante depuis juin 2004(10 et 11) en matière de contrôle des lois de transposition du droit de l’Union européenne (UE), le Conseil constitutionnel rappelle ne pas être compétent pour contrôler la conformité à la Constitution de telles lois dès lors qu’elles se bornent, ce qu’il considère être le cas en l’espèce, à tirer les conséquences nécessaires de dispositions inconditionnelles et précises d'une directive de l’UE sauf si celles-ci vont à l'encontre, à moins que le Constituant y ait consenti, d’une règle ou d'un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France qui ne trouverait pas de protection équivalente dans le droit de l’Union européenne.

Ainsi, le Conseil constitutionnel considère que les griefs invoqués par la société requérante relatifs au droit à la sûreté, au principe de responsabilité personnelle et d’égalité devant les charges publiques doivent être écartés dès lors que, protégés par le droit de l'Union européenne, ils ne constituent pas des règles ou principes inhérents à l'identité constitutionnelle de la France.

En revanche, concernant l’interdiction de déléguer à une personne privée des compétences de police administrative générale inhérentes à l'exercice de la force publique, le Conseil constitutionnel reconnait cette exigence comme constituant un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France. Il en découle dès lors que la décision de mettre en œuvre le réacheminement d'une personne non admise sur le territoire français relève de la compétence exclusive des autorités chargées du contrôle des personnes à la frontière.

Or, distinguant la décision de mise en œuvre du réacheminement des mesures concrètes prises pour son application, le Conseil constitutionnel écarte le grief de la société requérante relatif à la reconnaissance d’une délégation de police administrative estimant qu’en application de la disposition contestée, les entreprises de transport aérien ne sont tenues, à la requête de ces autorités, que de prendre en charge ces personnes et d'assurer leur transport. Dès lors, le Conseil constitution considère que cette disposition n’a ni pour objet ni pour effet de mettre à la charge de ces entreprises une obligation de surveiller la personne devant être réacheminée ou d'exercer sur elle une contrainte, de telles mesures relevant des seules compétences des autorités de police. L’article contesté ne prive pas non plus le commandant de bord de sa faculté de débarquer une personne présentant un danger pour la sécurité, la santé, la salubrité ou le bon ordre de l'aéronef, en application de l'article L. 6522-3 du code des transports(12). De ce fait, le Conseil constitutionnel écarte également le grief en vertu duquel le législateur aurait méconnu l'étendue de sa compétence en ne prévoyant pas d’exception à cette obligation de réacheminement et déclare les dispositions contestées conformes à la Constitution.
Notes
puce note (1) Conseil d’Etat, 2ème - 7ème chambres réunies, 9 juillet 2021, 450480, Inédit au recueil Lebon
puce note (2) Article L. 213-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile
puce note (3) Article L. 625-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile
puce note (4) Décision n°2021-940 QPC du 15 octobre 2021
puce note (5) Commentaire du Conseil constitutionnel sur la décision n°2021-940 QPC du 15 octobre 2021 (pdf)
puce note (6) Directive 2001/51/CE du Conseil du 28 juin 2001 visant à compléter les dispositions de l'article 26 de la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 (pdf)
puce note (7) Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789
puce note (8) Article 66 de la Constitution du 4 octobre 1958
puce note (9) Article 88-1 de la Constitution du 4 octobre 1958
puce note (10) Décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004
puce note (11) Décision n° 2006-540 DC du 27 juillet 2006
puce note (12) Article L. 6522-3 du code des transports
 

Traitement des pourvois devant la Cour de cassation – Décret n°2021-1341 du 13 octobre 2021

Dans le cadre du traitement des pourvois devant la Cour de cassation, un décret a été publié le 15 octobre 2021(1), modifiant le code de procédure civile (CPC) afin de faciliter les échanges entre magistrats tant du siège que du parquet au sein des chambres civiles de la Cour, ainsi qu’entre ces chambres , de créer différents niveau de traitement des pourvois et de renforcer la collégialité.

Désormais, en vertu de l’article 1009 du CPC, le procureur général donne son avis sur la demande d’une partie de réduire le délai de dépôt des mémoires ou pièces ou préalablement à la décision en ce sens prise d’office par le premier président. Dans ce cas, le président de la formation compétente fixe la date de l’audience dorénavant dès la désignation du ou des rapporteurs(2).

Le décret permet également au président de chambre civile, hors cas de formation restreinte, d’une part, de désigner deux rapporteurs lorsque la complexité de l’affaire le justifie et, d’autre part, d’organiser avant le dépôt du rapport une séance d’instruction à laquelle participent notamment le ou les avocats généraux(3).

Enfin, dans le cadre d’une saisine d’une chambre pour avis par une autre chambre sur un point de droit qui relève de la compétence de celle-ci, l’article 1015-1 du CPC(4) étend à l’avocat général, désormais avisé par le président de la chambre saisie du pourvoi, la possibilité de présenter des observations devant la chambre appelée à donner son avis. En outre, le nouvel article permet aux rapporteurs de la formation chargée de statuer sur le pourvoi et de celle devant rendre un avis d’assister aux délibérés de leurs formations respectives.
 

Rapport “La présomption d’innocence : un défi pour l’Etat de droit“

Chargée par lettre de mission du 22 avril 2021 du Garde des Sceaux, dans le cadre d’un groupe de travail dont elle s’est vu confier la présidence, de dresser un état des atteintes portées à la présomption d’innocence et de formuler toute proposition utile, législative ou pratique, permettant de garantir son respect, l’ancienne ministre de la Justice, Elisabeth Guigou, a remis le 15 octobre 2021 un rapport intitulé “La présomption d’innocence : un défi pour l’Etat de droit“(1).
 
Consacrée dans le monde(2 et 3), en Europe(4 et 5) et de valeur constitutionnelle en France(6 et 7), le rapport souligne que la présomption d’innocence, simple dans sa philosophie, "n’en est pas moins redoutablement complexe dans sa mise en œuvre et sa portée".

Principe de procédure pénale concourant au procès équitable et ayant notamment pour objet de faire peser la charge de la preuve sur l’accusation, la présomption d’innocence est également un droit de la personnalité énoncé à l’article 9-1 du code civil(8), créé par la loi n°2000-516 du 15 juin 2000(9), permettant de faire cesser une atteinte à la présomption d’innocence dès lors qu’une personne poursuivie pénalement est présentée publiquement comme coupable avant son éventuelle condamnation.

Comme le rappelle le rapport, la présomption d’innocence n’est pas l’innocence et n’a pas pour but de protéger d’éventuels coupables mais de garantir l’impartialité de la justice. Son respect conditionne en partie la confiance des citoyens en celle-ci. Or, le rapport constate que son respect a été affaibli par l’érosion de l’autorité de l’Etat et, par ricochet, de la confiance dans la justice en raison notamment de la contestation et de la relativisation plus encore qu’auparavant de l’autorité de la décision judiciaire, de la révélation par divers médias d’informations de source judiciaire ou policière et de l’émergence des réseaux sociaux qui sont autant des facteurs d’informations utiles que des caisses de résonnance de rumeurs aux conséquences dévastatrices sur la réputation et l’honneur des personnes.

Dans ce cadre, afin de prévenir les atteintes à ce principe et posant la question de la conciliation entre le secret de la procédure notamment pénale et le droit à l’information illustré de plus en plus par la forte médiatisation des affaires judiciaires, le rapport formule, autour de quatre axes majeurs, quarante propositions qui nourriront les Etats généraux de la Justice lancés le 18 octobre 2021.

1. Mieux éduquer les citoyens en développant leur connaissance sur l’Etat de droit et le fonctionnement de la justice

Recensant les actions déjà menées notamment par les conseils départementaux de l’accès au droit (CDAD) et constatant que la présomption d’innocence n’y est pas ou peu spécifiquement abordée, le rapport suggère notamment d’intégrer au collège et au lycée une séquence spécifique de l’éducation morale et civique consacrée à la présomption d’innocence animée par des professionnels du droit ou des étudiants, d’organiser une journée nationale de l’Etat de droit, de diffuser des spots publicitaires afin de sensibiliser les citoyens aux principes fondamentaux du droit, de les sensibiliser également au respect de la présomption d’innocence dans le cadre de l’utilisation des réseaux sociaux ou encore de créer un “Pass droit“ intégrant au “Pass culture“ destiné aux jeunes de 18 ans des ouvrages relatifs aux grands principes du droit.

2. Mieux former les acteurs de la justice et les professionnels en lien avec l’institution judiciaire pour redonner sa force à un principe fondamental de l’Etat de droit

Présentant le cadre de formations des magistrats, gendarmes, policiers, avocats et journalistes, le rapport propose notamment d’y intégrer, d’une part, la question de la présomption d’innocence dans leurs concours d’accès et, d’autre part, des modules dans leurs formations respectives en particulier avec des personnes ayant subi des atteintes à leur présomption d’innocence. Il propose également de sensibiliser, afin d’améliorer l’usage des réseaux sociaux, les militaires et les fonctionnaires travaillant dans la gendarmerie et la police nationale aux risques de méconnaissance du secret de l’enquête, de rédiger et diffuser un guide pratique à l’intention des professionnels du droit et d’inciter les groupes de presse à se doter d’une charte éthique mentionnant la problématique de la présomption d’innocence et à avoir un dialogue direct avec les plaignants ayant vu leur présomption d’innocence atteinte.

3. Mieux expliquer en renforçant la communication de la justice sur son fonctionnement et sur son action

Faisant le constat que l’institution judiciaire n’est pas suffisamment perçue comme un instrument de protection des libertés fondamentales et que l’action des magistrats et des forces de sécurité intérieure est fortement décriée, le rapport recommande, pour améliorer la connaissance du fonctionnement de la justice et de son action, de professionnaliser et organiser sa communication. Pour cela, il suggère notamment que chaque cour d’appel et certains tribunaux judiciaires se dotent d’une équipe de magistrats chargés de communication dont des porte-paroles ayant bénéficié d’une formation ad hoc, d’accentuer l’utilisation des réseaux sociaux dans un but pédagogique ou encore de créer un observatoire indépendant des rapports justice-société afin de renforcer la prise en charge des victimes en améliorant notamment l’explication des décisions judiciaires les concernant.

4. Mieux protéger et sanctionner en adaptant le dispositif pénal et civil et en régulant les réseaux sociaux

Ayant identifiés plusieurs éléments tant sémantiques que procéduraux pouvant remettre en cause la présomption d’innocence, le rapport propose des modifications rédactionnelles et de fonds du code de procédure pénale. Ainsi, il suggère en particulier qu’un rappel, notamment devant la cour d’assises, soit effectué par le président d’audience que le placement du prévenu dans un box vitré ne doit pas être interprété par le jury ou le public comme une présomption de culpabilité. De même, il recommande de prévoir une motivation spéciale des décisions portant prolongation de la détention provisoire en matière correctionnelle. Par ailleurs, il suggère que, d’une part, passé un certain délai de procédure, et sauf risque d’entraves aux investigations, la chambre de l’instruction fasse droit à la demande de publicité des débats déposée par une personne mise en cause publiquement et que, d’autre part, le magistrat instructeur ou la chambre de l’instruction procède à la publication intégrale ou en partie d’une décision de non-lieu prise au profit d’un mis en examen sauf opposition de celui-ci. Le rapport propose également de rendre plus effective l’utilisation des passerelles entre le statut de mis en examen et de témoin assisté en cours de procédure lorsque les indices contre le mis en examen s’amenuisent. En outre, il appelle à ce que soient engagées plusieurs réflexions afin, d’une part, d’étendre le périmètre de l’article 9-1 du code civil aux atteintes à la présomption d’innocence même en l’absence d’une procédure pénale en cours et en vue d’un allongement de la durée du délai de prescription de l’action fondée sur celui-ci et, d’autre part, rendre équivalente la publicité des décisions constatant la méconnaissance de la présomption d’innocence à celle consacrée aux contenus ayant porté atteinte à ce principe. Enfin, s’agissant de la régulation des réseaux sociaux, le rapport propose d’examiner la possibilité de se fonder sur les dispositions de l’article 48 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne pour réguler les réseaux sociaux en sanctionnant les atteintes à la présomption d’innocence et d’obliger les plateformes en ligne à désigner un point de contact opérationnel ainsi qu’un représentant légal dans au moins un des Etats membres de l’Union européenne lorsque le prestataire n’a pas son principal établissement sur le territoire de celle-ci.

En conclusion, saluant l’augmentation annoncée pour 2022 du budget de la justice qui conforte celle de 2021 et s’inscrit dans un effort entrepris en 2017, le rapport souligne que plusieurs de ces propositions appellent, pour leur mise en œuvre, un renforcement des moyens humains mais aussi matériels de la justice qui lui font depuis trop longtemps défaut.
Notes
puce note (1) Rapport “La présomption d’innocence : un défi pour l’Etat de droit“ – 15 octobre 2021 (pdf)
puce note (2) Voir article 11 de la déclaration universelle des droits de l’homme du 10 décembre 1948 (pdf)
puce note (3) Voir article 14, alinéa 2, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966
puce note (4) Voir article 6, alinéa 2, de la convention européenne de sauvegarde des Droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950
puce note (5) Voir article 48 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne du 7 décembre 2000
puce note (6) Voir article 9 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789
puce note (7) Voir décision 80-127 DC du 20 janvier 1981
puce note (8) Article 9-1 du code civil
puce note (9) Loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes
 
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