Rapport d’activité 2021 du Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel a publié, le 4 octobre 2021, date anniversaire de la Constitution de 1958, son rapport annuel(1et 2) qui présente son activité entre le 1er septembre 2020 et le 31 août 2021.

Dans son entretien introductif, Laurent Fabius, président du Conseil constitutionnel, évoque la question de l’Etat de droit face aux crises et aux grandes mutations.

Cette thématique qui a été abordée lors de la Nuit du droit organisée le jour même de la publication du rapport, le sera également dans le cadre de la présidence française du Conseil de l’Union européenne, lors d’une conférence des Cours suprêmes de l’Union européenne organisée à Paris le 21 février 2022.

Tant sous forme de critique verbale que de coup de force, les assauts contre l’État de droit se multiplient un peu partout dans le monde et ce jusqu’au sein de démocraties anciennes en Europe. Dans ce contexte, le président du Conseil constitutionnel dénonce l’argument, qu’il qualifie de démagogique et dangereux, selon lequel tel législateur ou tel gouvernement n’aurait pas à respecter l’Etat de droit au motif que la légitimité des élus l’emporte sur celle des juges constitutionnels indépendants. Il appelle à resserrer les liens de l’Etat de droit en renforçant toujours plus encore la séparation des pouvoirs, l’indépendance de la justice et le respect du principe de légalité.

A cet effet, au regard de la multiplication des législations d’urgence survenues ces dernières années, il suggère qu’une révision de la Constitution soit engagée afin d’instaurer un contrôle systématique et rapide du Conseil constitutionnel sur les lois d’état d’urgence ou de prolongation de cet état.

Rappelant les délais auxquels le Conseil constitutionnel est tenu pour rendre ses décisions (3 mois pour les questions prioritaires de constitutionnalité (QPC), 1 mois ou même 8 jours pour les saisines a priori), il relève qu’avec 101 décisions prises dans les huit premiers mois de 2021, lesquels ont été encore marqués par la crise sanitaire, le Conseil constitutionnel a déjà dépassé le total des décisions atteint en 2020, en raison de l’activité intense marquée par l’approche de la fin de la législature - qui conduit, comme souvent, le législateur à multiplier les textes - la situation sanitaire et sécuritaire et l’intérêt croissant des justiciables pour saisir le Conseil constitutionnel.

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel s’est engagé concrètement dans la préparation des opérations de contrôle de l’élection présidentielle de 2022 pour lesquelles, afin de permettre au public de suivre ce processus, seront déployés un site internet et une application mobile dédiés.

En outre, revenant sur l’application des décisions du Conseil constitutionnel, en particulier à la suite de QPC, le président du Conseil constitutionnel rappelle que l’échéance fixée dans une telle décision pour corriger un texte censuré s’impose au législateur. En particulier, il regrette que les dispositions relatives aux conditions indignes de détention, que le Conseil constitutionnel avait censurées par des décisions des 2 octobre 2020(3) et 16 avril 2021(4), n’aient pu être prises dans le délai fixé au 1er mars 2021.

Afin de rendre plus accessibles les décisions QPC prises par les juridictions françaises, le président du Conseil constitutionnel se félicite du lancement de la plateforme QPC qu’il souhaite voir fonctionner avant la fin 2022.

Puis, rappelant le prochain renouvellement partiel du Conseil constitutionnel devant intervenir en mars 2022 à la suite du départ de Mmes Bazy Malaurie, Maestracci et Lottin, dont le rapport publie les témoignages, il souligne la richesse que constitue la parité actuelle au sein du Conseil constitutionnel.

Enfin, en cette année 2021, le président du Conseil constitutionnel salue les 40 ans de la loi du 9 octobre 1981 portant abolition de la peine de mort(5) que le Constituant a consacrée dans le cadre de la loi constitutionnelle du 23 février 2007(6).
 
Dans sa partie dédiée aux décisions du Conseil constitutionnel, au sein de laquelle sont célébrés les 50 ans de la décision "Liberté d’association" du 16 juillet 1971(7) qui a notamment consacré l’existence du bloc de constitutionnalité, le rapport relève que dans le cadre de son contrôle de constitutionnalité a priori, le Conseil constitutionnel a, entre septembre 2020 et août 2021 rendu 9 décisions de conformité – dites DC – 9 décisions de non-conformité partielle et 1 décision de non-conformité totale. Il s’est notamment prononcé sur les lois relatives à la prorogation de l’état d’urgence sanitaire et à la gestion de la sortie de crise sanitaire, à l’organisation des travaux parlementaires en période de crise, sur la loi pour une sécurité globale préservant les libertés, aux lois relatives à la protection patrimoniale des langues régionales et à leur promotion, à la bioéthique, à la prévention des actes de terrorisme et au renseignement ou encore au respect des principes de la République.

S’agissant des décisions de contrôle de constitutionnalité a posteriori à la suite de QPC, le rapport indique que le Conseil constitutionnel a enregistré 83 QPC, prononcé 35 censures et émis 8 réserves d’interprétations. Il s’est notamment prononcé sur le droit de se taire à différents stades de la procédure pénale, la prolongation de plein droit de la détention provisoire, les conditions d’incarcération des détenus et la protection des personnes vulnérables.

En outre, en matière de contentieux électoral, il a rendu 39 décisions notamment à la suite des élections sénatoriales de septembre 2020.

Par ailleurs, saisi par le Premier ministre sur l’empiètement par la loi de dispositions relevant du domaine réglementaire, le Conseil constitutionnel a prononcé 9 décisions de déclassement total ou partiel.

Enfin, dans le cadre de son contrôle des référendums d’initiative partagée (RIP), le Conseil constitutionnel a censuré le RIP portant proposition de loi de programmation pour garantir un accès universel à un service public hospitalier de qualité, en considérant contraire à la Constitution la subordination à l’avis conforme de la Conférence nationale de santé l’exercice du pouvoir réglementaire du Premier ministre(8).

Au 31 décembre 2020, 74 personnes travaillent au secrétariat général du Conseil constitutionnel dont plus de 40% au service administratif et financier et 21% au service juridique.
 

Rapport de la Cour des comptes “L’Etat et les associations de défense des consommateurs“

La Cour des comptes a publié, le 13 octobre 2021, un rapport sur l’Etat et les associations de défense des consommateurs(1). Cette publication est intervenue après réception par la Cour des comptes des réponses apportées par les ministres de la justice(2) et de l’économie, des finances et de la relance(3).

Dans la première partie de son rapport, la Cour revient sur la genèse du mouvement consumériste et le développement, souhaité et encouragé par l’Etat dès le début des années 1950, des associations de défense des consommateurs : celles-ci sont soumises depuis 1973 à un agrément tendant à identifier celles les plus engagées pour informer et conseiller les consommateurs et qui présentent des garanties d’indépendance suffisantes vis-à-vis des entreprises. Cet agrément leur permet en particulier d’exercer devant toutes les juridictions l’action civile relativement aux faits portant un préjudice direct ou indirect à l’intérêt collectif des consommateurs.

Actuellement, 15 associations sont agréées et bénéficient, d’une part, de subventions versées par la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) en charge de la régulation concurrentielle et du contrôle des marchés et, d’autre part, de l’appui de l’Institut national de la consommation (INC), centre de ressources et d’expertise pour les associations agréées. Tout en justifiant par leur faiblesse l’absence de détails des montants considérés dans les documents budgétaires, la Cour des comptes reconnaît néanmoins l’existence d’une information limitée sur les moyens consacrés aux différents acteurs.

Selon la Cour, à l’instar des constatations déjà formulées dans un rapport de 2009 de la conseillère d’Etat Dominique Laurent, à la suite d’une mission confiée par le secrétaire d’Etat chargé de la consommation de l’époque(4), le mouvement associatif est essentiel pour la défense des consommateurs. Cependant, il présente d’importantes faiblesses du fait du grand nombre d’associations trop dépendantes, pour certaines, des subventions de l’Etat et du caractère peu exigeant des critères de l’agrément et cela en dépit de certaines évolutions, telles que le second agrément, l’action de groupe et la réforme de l’INC, qui n’ont finalement pas produit les résultats escomptés.

En effet, alors que le second agrément appelé également “reconnaissance spécifique“, créé en 2009, avait pour objectif d’inciter les associations à se regrouper afin de disposer de sièges de droit au sein du Conseil national de la consommation(CNC), consulté par les pouvoirs publics sur les orientations de leurs politiques concernant les consommateurs, il a eu pour effet de renforcer la concurrence entre les associations dans le contexte de la baisse continue des subventions de l’Etat. Fin 2020, seules cinq associations bénéficiaient de ce second agrément.

Par ailleurs, la possibilité depuis 2014 pour les associations d’engager une action de groupe, qui a été utilisée quinze fois en huit ans, fait l’objet de critiques par les acteurs du secteur tant sur la longueur des procédures que sur leur coût élevé. Dès lors, la Cour appelle à procéder aux réexamens des dispositions sur l’action de groupe de la loi du 17 mars 2014(5) à l’aune de celles de la loi du 18 novembre 2016 sur la justice au XXIème siècle(6) afin de favoriser le développement de cette procédure.

Enfin, la Cour confirme le constat d’échec de la réforme de l’INC qu’elle avait déjà formulé dans son rapport particulier de décembre 2016(7) soulignant à nouveau tout particulièrement une tension ancienne et persistante du caractère dual de l’activité de l’INC en raison des hésitations stratégique de la tutelle et des faiblesses de son activité d’aide aux associations.

Dans la seconde partie de son rapport, la Cour des comptes souligne (i) la faiblesse du pilotage du mouvement consumériste par la DGCCRF qui ne tire pas suffisamment parti des complémentarités possibles entre l’action des associations agréées et celle des administrations, (ii) le vieillissement des dispositifs d’agréments pourtant nécessaires et (iii) un financement “déconnecté“ de l’activité des associations dans un contexte budgétaire contraint et une évaluation insuffisante de cette activité et de ce financement.

Concernant le pilotage par la DGCCRF, la Cour relève que l’abondance et la nature des indicateurs d’activité définis par la DGCCRF illustrent son indécision quant au rôle qu’elle souhaite confier aux associations, liée notamment à des objectifs parfois incohérents, voire contradictoires et des attentes non formalisées.

Or, la politique de protection du consommateur fait face à l’essor de nouveaux enjeux comme le développement d’applications mobiles d’informations, l’expansion de sites de comparaison ou même de tests ou le développement des “influenceurs“ sur les réseaux sociaux. Ces enjeux pourraient être de nature à remettre en question le modèle actuel de la politique de défense des intérêts du consommateur, qui repose principalement sur des institutions (associations et INC) dont l’audience et les canaux de communication sont relativement limités.

Par ailleurs, l’activité de la DGCCRF et des associations agréées est amenée à évoluer du fait de la place du niveau européen dans la définition des normes en matière de consommation et de l’internationalisation de ces enjeux. Par suite, la Cour recommande d’établir un plan d’action pluriannuel pour favoriser une meilleure complémentarité entre les actions des associations de défense des consommateurs et celles des services de la DGCCRF. La Cour souligne néanmoins que la DGCCRF s’est déjà fixée comme objectif dans son plan stratégique 2020-2025 de “rénover la relation avec les consommateurs et les entreprises“, de renforcer celles avec l’INC et les associations, de “supprimer les doublons et clarifier les rôles“ entre elles et l’INC en matière d’information des consommateurs et de fluidifier les échanges entre les consommateurs, les associations et ses propres services pour faciliter l’information et le traitement des problèmes rencontrés par les consommateurs.

Prenant acte du caractère nécessaire qui est reconnu aux agréments tant par les associations que par la DGCCRF, la Cour des comptes relève cependant qu’ils reposent dans un périmètre figé depuis trop longtemps, sur un processus essentiellement déclaratif et sont soumis à des contrôles purement formels dont l’efficacité est difficile à appréhender ; ils font l’objet de critères d’attributions imprécis appliqués de manière souple ne permettant pas de distinguer les associations les plus actives et les plus représentatives. Dès lors, la Cour propose de redéfinir l’objet et les conditions d’obtention de l’agrément et mieux assurer le suivi des associations agréées.

Enfin, concernant le financement, eu égard en particulier à la baisse substantielle des subventions inhérente aux contraintes budgétaires, à la trop forte dépendance à celles-ci de certaines associations et à l’inefficacité des conventions d’objectifs conclues depuis 2006 par la DGCCRF avec les associations nationales agréées en tant que tête de réseaux, la Cour suggère de mettre fin d’ici trois ans à ces conventions et de recourir à des appels à projets. Pour cela, elle recommande d’expertiser rapidement les conditions du développement de ces appels à projets qui constitueraient la base de l’obtention d’un financement pour les associations, agréées ou non, dont les projets seraient retenus. La Cour considère que le recours aux appels à projets permettrait à des associations non agréées de contribuer à la politique publique de défense des consommateurs. Elle permettrait aussi de concentrer les moyens sur des missions clairement identifiées et d’inciter les associations à innover dans leurs pratiques, voire à coopérer davantage.
 
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