Présentation du projet de loi de finances pour 2022

Le ministre de l’économie, des finances et de la relance (MEFR), Bruno Le Maire, et le ministre délégué chargé des comptes publics, Olivier Dussopt, ont présenté en Conseil des ministres le 22 septembre 2021 le projet de loi de finances pour 2022 (1).

Le projet de loi de finances (PLF) pour 2022 consacre trois objectifs : l’amélioration de la compétitivité de l’économie, le redressement des comptes publics et la baisse des impôts.

Le ministre a souligné que le PLF 2022 " sera un PLF de relance et d’investissement » qui s’inscrit dans le contexte d’une reprise économique mondiale soutenue avec « néanmoins trois points de vigilance : l’inflation [1,5% pour le PLF 2022], le niveau des actifs et les divergences entre les économies développées et en développement ".

Il traduit les grandes priorités du Gouvernement :

  • le réarmement régalien avec une augmentation des crédits du ministère des armées de 1,7 Md€, de l’intérieur de 1,4 Md€ et de la justice de 700 M€ ;
  • l’investissement dans l’éducation, l’enseignement supérieur, la recherche et la jeunesse. La mission " Enseignement scolaire " bénéficiera d’une hausse de crédits de près de 1,7 Md€ par rapport à la LFI 2021, le budget de la recherche augmentera de 500 M€ en 2022, les études de la santé ont vocation à être réformées, l’engagement de la jeunesse sera valorisé par l’augmentation de la cohorte en faveur du service national universel, du service civique, par la revalorisation des bourses etc ;
  • l’accélération de la transition écologique grâce notamment au financement du plan de relance (30 Mds€ y sont consacrés) ou l’accompagnement des ménages les plus modestes pour payer les factures d’énergie (1 Md€ en 2022) ;
  • la poursuite du plan de relance avec 47 Mds€ engagés pour un objectif de 70 Mds€ à la fin de l’année 2021. Le PLF 2022 prévoit des ouvertures de crédits de paiement de 12,9 Mds€.
  • le renforcement de la formation professionnelle et le soutien au marché du travail par la poursuite du déploiement des deux dispositifs de formation des salariés " FNE formation ", mis en place en 2020, et « Transitions collectives », et la prévention des licenciements économiques ;
  • l’accompagnement des collectivités territoriales et des territoires fragiles par la prolongation de de la dotation globale de fonctionnement (27 Mds€) pour les communes et départements, la compensation des réformes fiscales telles que la suppression de la taxe d’habitation,  et la montée en puissance des dispositifs de péréquation pour soutenir les collectivités les plus faibles.

Le PLF fait également le choix du rétablissement des finances publiques (avec notamment un remboursement de la dette covid-19 sans hausse d’impôt d’ici à 2042 et un retour sous les 3% de déficit public prévu en 2027) et de l’investissement (un plan d’investissement sera annoncé dans les semaines à venir pour accélérer la réindustrialisation de la France, maîtriser les technologies du XXIème siècle comme l’hydrogène, l’intelligence artificielle ou l’avion bas carbone).

De nouvelles réformes sont mises en places telles que le régime de responsabilité unifié pour tous les responsables publics et d’autres se poursuivent telles la simplification fiscale et la réduction des prélèvements obligatoires.

Le PLF s’inscrit dans un contexte de forte reprise économique après la levée des contraintes sanitaires au printemps (prévision de croissance du PIB pour 2021 à 6% contre 5% dans le programme de stabilité d’avril 2021) et de 4% en 2022. La France devrait retrouver son niveau d’activité d’avant-crise dès la fin de l’année 2021, témoignant de l’efficacité du plan de relance et des mesures d’urgence et de relance en faveur des ménages et des entreprises. Ces mesures ont vocation à s’éteindre progressivement.

La sortie des mesures d’urgence, du "quoi qu’il en coûte ", soutiendra une réduction de moitié du déficit en 2022. En effet, le déficit public se réduirait dès 2021 à 8,4% du PIB (contre 9,1% en 2020) puis, à la faveur de la poursuite du rebond de l’économie et de l’extinction des mesures de soutien, atteindrait 4,8% du PIB en 2022.

L’évolution de la dépense publique se normalisera. Après avoir atteint 60,8% du PIB en 2020 et 59,9% en 2021, elle diminuera à 55,6% en 2022.

La dette publique atteindrait 114% du PIB en 2022, contre 115,6% en 2021.

Le PLF 2022 illustre une normalisation progressive des finances publiques, en dépenses et en recettes. Le solde budgétaire s’établirait en 2021 à -197,4Mds€ et à -143,4Mds€ en 2022, soit une nette amélioration dû à la normalisation progressive de la situation économique et sanitaire conduisant à une forte baisse des dépenses.

Le taux des prélèvements obligatoires continuera de décroitre, passant de 44,5% du PIB en 2020, à 43,7% en 2021 puis à 43,5% en 2022 (proche de la moyenne européenne) grâce aux mesures de baisse d’impôts payés par les entreprises et les ménages.

Le scénario macroéconomique est proche de celui des autres prévisionnistes (PIB 2021 estimé à 5,8% par le FMI, 6,3% par la Banque de France). Les prévisions sont à ce stade soumises à l’évolution que connaitra la situation sanitaire.

Par ailleurs, la clause d’exception générale du pacte de stabilité et de croissance est maintenue jusqu’à la fin de l’année 2022.

 

Présentation du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022

Le ministre des solidarités et de la santé, Olivier Véran, et le ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, Olivier Dussopt, ont présenté le 24 septembre 2021 le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2022 (1).

Le PLFSS 2022 est un texte tourné vers la sortie de crise.

La mobilisation de la sécurité sociale pour faire face à la crise sanitaire (achat de vaccins, financement de la politique des tests etc.) a fragilisé fortement la trajectoire des finances sociales pour les années à venir malgré la reprise économique, alors que les comptes étaient proches de l’équilibre en 2019.

En effet, le déficit du régime général et du fonds solidarité vieillesse (FSV) a atteint 38,7 Mds€ en 2020 alors même que l’objectif d’équilibre était presque atteint en 2018 (-1,2 Mds€) et en 2019 (-1,9 Mds€).

En 2021, le déficit s’améliorerait modérément (+4,6 Mds€) et s’établirait à 34 Mds€. Les recettes devraient progresser de 6,6% sous l’effet du rebond de l’activité et de la fin des mesures de soutien.

En 2022, le solde serait en nette amélioration (+13 Mds€), s’expliquant par la baisse des dépenses prévues pour palier la crise sanitaire, et les recettes augmenteraient de 3,9%. A plus long terme et sous réserve de l’évolution de la situation sanitaire dans les prochains mois et années, les prévisions présentées dans le PLFSS font état d’un déficit en baisse mais persistant de 13 Mds€ en 2024.

Pour répondre à la crise, l’objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM(2)) a été exceptionnellement dynamique. En 2020, 18,3 Mds€ de dépenses exceptionnelles ont été engagés par l’assurance maladie et 14,8 Mds€ en 2021 (achats de masques, tests, investissements dans les hôpitaux, paiement d’heures supplémentaires pour les soignants engagés dans la gestion de la pandémie, prise en charge des arrêts de travail dérogatoires pour garde d’enfants, cas contact et professions libérales, indemnisation pour perte d’activité des professionnels de santé libéraux).

Une provision de près de 5Mds€ est envisagée en 2022 pour poursuivre le financement de l’accès aux vaccins et pour le remboursement des tests dans certaines conditions.

Le PLFSS 2022 répond à cinq grands objectifs :

  • L’investissement dans la transformation du système de santé

12,5 Mds€ seront engagés en 2022 pour poursuivre la mise en œuvre des engagements du Ségur de la santé. 2 Mds€ supplémentaires sont consacrés à la revalorisation des métiers de la santé et du médico-social. Le PLFSS organise le décloisement des acteurs de la santé par le développement de la télésurveillance et du service d’accès aux soins.

  • Le renforcement des actions de soutien à la perte d’autonomie

Au-delà de la revalorisation des salaires dont ont déjà bénéficié les employés des EHPAD à hauteur de 183€ par mois, l’année 2022 marque une nouvelle étape de revalorisation de ces métiers (+330  M€ pour l’intéressement collectif, +120 M€ pour les salaires). Au total, le PLFSS souhaite revaloriser de 800 M€ les salaires des employés du secteur de l’autonomie. De nouvelles mesures seront mises en place pour favoriser le maintien à domicile des personnes âgées (réforme de l’organisation et du financement des services d’aide et d’accompagnement à domicile).

  • L’amélioration de la prévention et de l’accès aux soins

La contraception sera prise en charge intégralement par l’assurance maladie jusqu’à 25 ans. Le texte prévoit l’accès automatique à la complémentaire santé solidaire pour les bénéficiaires du RSA et du minimum vieillesse ou encore la possibilité pour les orthoptistes de prescrire (sans prescription médicale préalable d’un ophtalmologue) les aides visuelles adaptées (lunettes, lentilles) pour les corrections faibles.

  • Le développement de l’innovation pharmaceutique

Le PLFSS 2022 vise à faciliter l’accès des médicaments et dispositifs médicaux onéreux à l’hôpital et à tenir compte des enjeux industriels dans la fixation du prix des produits de santé. Par ailleurs, le PLFSS prévoit un nouveau dispositif d’accès au remboursement transitoire et temporaire d’un an permettant de garantir l’accès rapide à l’innovation tout en exigeant des entreprises de fournir les données nécessaires à l’évaluation de leur prise en charge. Il sera réservé aux solutions numériques présumées innovantes de télésurveillance ainsi que de thérapies numériques aussi connues sous le nom de "digital therapeutics" ou DTx.

  • La modernisation des règles pour les travailleurs indépendants et les employeurs

Le projet de loi traduit plusieurs mesures du plan Indépendants annoncé par le Président de la République le 16 septembre dernier. Il est prévu notamment de faire bénéficier les indépendants d’un  nombre  de  trimestres  de  retraite validés en 2020 et 2021 équivalent à la moyenne des trimestres validés lors de leurs trois derniers exercices. D’autres mesures de simplification de la protection sociale des indépendants sont également mis en œuvre au sein du PLFSS 2022.

 

Arrêt de la CJUE dans l’affaire C-337/19 Commission / Belgique et Magnetrol International : la Commission a établi à juste titre l’existence d’un régime d’aides s’agissant des exonérations fiscales accordées par la Belgique à des sociétés multinationales par la voie de rulings

Le 16 septembre 2021, la Cour de justice de l’Union Européenne (CJUE) a précisé l’appréciation qu’elle retient des trois conditions cumulatives permettant de qualifier une mesure étatique comme instaurant un régime d’aides (1).

En 2016, la Commission a ordonné la récupération par la Belgique des sommes correspondant à des exonérations de bénéfices excédentaires qu’elle avait accordées à des entités belges intégrées à des groupes multinationaux de sociétés, dont la société Magnetrol International (2). En effet, elle a considéré que ce système d’exonérations constitue un régime d’aides d’Etat "illégal et incompatible avec le marché intérieur".

Le Tribunal de l’Union européenne a annulé la décision de la Commission considérant qu’elle avait "erronément conclu que le régime d’exonération des bénéfices excédentaires ne nécessitait pas de mesures d’application supplémentaires et que ce régime constituait, partant, un "régime d’aides", au sens du règlement 2015/1589" (3), alors que certains éléments essentiels du régime en cause ne ressortaient pas des actes d’application des autorités belges, mais de décisions anticipées de ces dernières (rulings).

Saisie d’un pourvoi de la Commission, la CJUE a d’abord rappelé les trois conditions cumulatives permettant de qualifier une mesure étatique de régime d’aides pour, ensuite, apprécier la constitution d’un tel régime par le système d’exonérations appliqué par la Belgique.

La Cour rappelle premièrement que "des aides peuvent être octroyées individuellement à des entreprises sur le fondement d’une disposition" et précise que la notion de "disposition" peut également renvoyer à une pratique administrative constante des autorités d’un Etat membre, lorsque cette pratique révèle une "ligne systématique de conduite". Elle estime donc que le Tribunal a procédé à une application erronée du terme "disposition" en considérant que les actes d’application de la disposition du Code des impôts sur les revenus prévoyant le système d’exonération belge, pris par les autorités fiscales, devaient nécessairement faire l’objet de mesures d’application supplémentaires pour que le régime d’aides d’Etat relevé par la Commission soit constitué sans considérer l’existence d’une ligne de conduite systématique des autorités belges.

Sur l’absence de "mesures d’application supplémentaires", deuxième condition permettant de définir un régime d’aides, , la Cour rappelle que cette question est intrinsèquement liée à celle de la détermination de la "disposition" sur laquelle ce régime se fonde. Elle revient donc sur l’identification d’une pratique de la part des autorités fiscales belges consistant à accorder systématiquement l’exonération des bénéfices excédentaires lorsque les conditions étaient réunies, qui était "susceptible de constituer un élément pertinent pour établir, le cas échéant, que les autorités fiscales ne disposaient en réalité d’aucun pouvoir d’appréciation", contrairement à ce que le Tribunal a jugé.

Enfin, la troisième condition, à savoir la définition "de manière générale et abstraite" des entreprises bénéficiaires de l’exonération des bénéfices excédentaires, est selon la Cour intrinsèquement liée aux deux premières conditions et son appréciation par le Tribunal est alors entachée par les erreurs de droit qu’il a commises concernant les deux premières conditions.

Par ailleurs, la Cour précise que l’échantillon des décisions examinées par la Commission, représentant 22 rulings sur le total des 66 sélectionnées de manière pondérée, est "par nature, susceptible d’être représentatif d’une "ligne systématique de conduite" des autorités fiscales belges."

La Cour annule donc l’arrêt du Tribunal et, constatant que le litige n’est pas en état d’être jugé "s’agissant des moyens tirés, en substance, de la qualification erronée de l’exonération des bénéfices excédentaires en tant qu’aide d’Etat, compte tenu notamment de l’absence d’avantage ou de sélectivité, ainsi que des moyens tirés, notamment, de la violation des principes de légalité et de protection de la confiance légitime, en ce que la récupération des prétendues aides aurait été erronément ordonnée, y compris auprès des groupes auxquels appartiennent les bénéficiaires de ces aides", renvoie l’affaire devant lui pour qu’il statue.

 
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