Rapport de la Cour des comptes sur les dépenses publiques pendant la crise et le bilan opérationnel de leur utilisation

La Cour des comptes a publié le 9 septembre 2021 un rapport d’enquête, demandé par la commission des finances de l’Assemblée nationale, portant sur les dépenses publiques liées à la crise sanitaire et le bilan opérationnel de leur utilisation(1).

Dans une première partie, la Cour rappelle la mobilisation massive de la dépense publique à la charge de l’Etat et des administrations de sécurité sociale pour faire face à la crise sanitaire.

Les dépenses des administrations publiques ont augmenté de 96,4 Mds€ en 2020, soit 6,5% de plus qu’en 2019, dont 86% pour les dépenses supplémentaires de crise. Les dépenses de l’État représentent plus de la moitié de la hausse des dépenses publiques et connaissent la hausse la plus élevée (+ 11%), devant la protection sociale (+5,6%). En revanche les dépenses des collectivités territoriales ont été peu affectées par la crise sanitaire (-0,9 %).

En 2020, les dépenses totales du budget général de l’État ont augmenté de 52,3 Mds€ pour atteindre le niveau historiquement élevé de 389,7 Mds€, soit une hausse de 15,5% par rapport à 2019. Le "Plan d’urgence face à la crise" a représenté 80% de la hausse des dépenses de l’année 2020.

Les moyens budgétaires supplémentaires ont été ouverts dans les quatre lois de finances rectificatives (LFR) adoptées dans le courant 2020 représentant un total de 75,7Mds€. En exécution, la consommation des crédits sur le budget général s’est révélée inférieure de 31,6 Mds€ (-39%) au total des ouvertures des quatre LFR. Cette sous-consommation a conduit à des reports de crédits d’un montant de 30,8Mds€ venant s’ajouter aux moyens de la LFI 2021. En effet, les ouvertures de crédits ont été calculées de façon très large afin de pouvoir répondre à la situation sanitaire sans risquer d’être à court de crédits.

La crise a induit une dégradation du solde budgétaire dont 61% est dû à l’augmentation des dépenses. Le déficit de l’Etat a atteint 178 Mds€ en 2020, en hausse de 85,3Md€ par rapport à celui de 2019. Bien que les dépenses de la crise se soient concentrées sur la mission "Plan d’urgence face à la crise sanitaire"(2) à hauteur de 70,6 Mds€ d’ouverture et 41,8 Mds€ de dépenses de crédits, des dépenses conséquentes se sont réparties sur un nombre réduit d’autres missions. Près des deux tiers de la hausse des dépenses de la mission Solidarités (soit 2,4Mds€) est liée aux aides exceptionnelles de solidarité versées aux foyers ayant des revenus modeste. Au-delà du budget général, l’Etat a contribué également à alimenter d’autres instruments budgétaires (dispositifs de soutien aux collectivités territoriales, avances au secteur public et aux entreprises, hausse du prélèvement sur recettes pour l’UE etc.)

La crise a eu pour effet de stopper la trajectoire de retour à l’équilibre des comptes sociaux dû principalement à la hausse des dépenses de l’assurance maladie (progression de 22 Mds€, soit 10% par rapport à 2019) et de l’Unédic (progression de 14,6 Mds€, soit 35,5% par rapport à 2019). Le déficit des régimes d’assurance maladie a atteint 30,4 Mds€, contre 1,5 Md€ en 2019, et le déficit de l’Unédic a atteint 19,2 Mds€ en 2020, contre 2 Mds€ en 2019. Les dépenses des autres branches de la sécurité sociale que la maladie ont été globalement peu affectées.

Les finances des collectivités territoriales ont été largement épargnées par la crise compte tenu des mesures de soutien de l’Etat, tels que les transferts financiers estimés au moins à 1,5 Md€ ou les avances remboursables d’un montant de 1,6 Md€.

La Cour estime que la hausse des dépenses devrait se poursuivre sur 2021. Ainsi, le projet de loi de finances rectificative pour 2021 prévoit une augmentation des dépenses de l’ensemble des administrations de 65 Mds€ par rapport à 2020 sous le triple effet du maintien des mesures destinées à faire face à la crise sanitaire, de la hausse des dépenses au titre du plan de relance et de l’augmentation continue des dépenses, notamment au titre des accords du "Ségur de la santé".

Dans une seconde partie, le rapport relève que les objectifs de court terme ont été globalement atteints, pour faire face :
  • aux besoins médicaux de prévention et de détection du virus (prise en charge des tests de dépistage aux tarifs élevés(3), achats de masques et d’équipements de protection, soutien financier des établissements de santé par l’assurance maladie, la mise en place d’indemnités journalières dérogatoires très avantageuses et pour partie inexpliquée) ;
  • aux besoins des entreprises (fonds de solidarité, activité partielle, les prêts garantis, les reports et allègements de prélèvements sociaux).
La Cour rapporte que ces principales aides d’urgence aux entreprises ont été souvent plus favorables que celles mises en place par nos voisins avec un effet fort de cumul des aides. Ces dispositifs, bien qu’ayant protégé le tissu économique durant la crise, comportent des risques de freins à l’activité, voire d’utilisation abusive ou de fraude, parfois très importants (risques d’optimisation des prêts garantis, effets d’aubaine résultant de la combinaison des aides, risques de fraude de à l’activité partielle difficile à évaluer etc.) La Cour recommande de faire évoluer les dispositifs d’aide "vers une plus grande sélectivité axée sur la solvabilité des entreprises".

Les aides ont également permis de contenir la hausse du chômage et des destructions d’emploi bien que des difficultés sans doute durables pour les travailleurs en contrat précaire se posent. Le taux de chômage n’a augmenté que de 4 points entre 2019 (8%) et 2020 (8,4%). Par ailleurs, la situation des ménages a été largement préservée grâce aux aides exceptionnelles de solidarité couvrant de larges publics.

La Cour formule six recommandations visant à clarifier les circuits de financement des dépenses liées à la crise, à renforcer la pertinence et le ciblage des aides, à accroître leur contrôle, à organiser leur mise en extinction et à tirer les enseignements des bonnes pratiques expérimentées pendant la crise sanitaire :
  1. Mettre en extinction en 2021 le fonds de concours de Santé publique France destiné au financement d’achats liés à la crise sanitaire effectués par le ministère de la santé et les autres fonds de concours ayant un objet comparable, et financer ces achats par des crédits budgétaires ;
  2. Afin d’assurer le paiement à bon droit de l’indemnité pour perte d’activité des professionnels de santé conventionnés (Dipa), vérifier systématiquement la conformité des déclarations de ses bénéficiaires aux données des administrations ayant versé les concours financiers entrant dans le calcul de cette aide et mettre en recouvrement l’ensemble des indus constatés ;
  3. Déployer les outils permettant de calculer le montant agrégé des aides de toute nature versées aux entreprises, identifier les cas dans lesquels le cumul des aides, contrairement à la réglementation européenne, excède significativement la diminution du résultat d’exploitation effectivement constatée au titre de 2020 et engager une récupération au moins partielle du différentiel (recommandation reformulée) ;
  4. Accompagner l’élargissement des dispositifs d’aide et l’augmentation du montant des aides versées aux entreprises par un dispositif renforcé de prévention de la fraude et de sanctions (recommandation renouvelée) ;
  5. Organiser la mise en extinction progressive des dispositifs de crise, en ciblant de manière croissante leurs conditions d’attribution et le niveau des avantages qu’ils procurent sur les entreprises les plus affectées par les mesures administratives de fermeture d’activités;
  6. Recenser les mesures de simplification administrative et les bonnes pratiques mises en œuvre au cours de la crise, et en dresser le bilan en vue d’une éventuelle pérennisation.
Notes
puce note (1) Rapport Cour des comptes – Les dépenses publiques pendant la crise et le bilan opérationnel de leur utilisation
puce note (2) La mission " Plan d’urgence face à la crise sanitaire " se répartit en 4 programmes : - 356 : prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel à la suite de la crise sanitaire ; - 357 : fonds de solidarité pour les entreprises suite à la crise sanitaire ; - 358 : renforcement exceptionnel des participations financières de l’État dans le cadre de la crise sanitaire ; - 360 : compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les entreprises touchées par la crise sanitaire.
puce note (3) De mai 2020 à mai 2021, le tarif du test RT-PCR (hors prélèvement) s’élevait à 64€.
 

Ordonnance relative à la généralisation de la facturation électronique dans les transactions entre assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée et à la transmission complémentaire des données de transaction

Prise sur le fondement de l’article 195 de la loi de finances pour 2021(1), l’ordonnance n°2021-1190 du 15 septembre 2021 relative à la généralisation de la facturation électronique dans les transactions entre assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée et à la transmission des données de transaction a été publiée au Journal officiel de la République française du 16 septembre 2021(2).

La facturation électronique a été engagée dès 2017 dans les relations de la sphère publique avec ses fournisseurs, date d’entrée en vigueur de l’ordonnance n°2014-697 du 26 juin 2014(3) désormais abrogée et codifiée dans le code de la commande publique.

L’ordonnance du 15 septembre 2021 généralise la facturation électronique à la sphère interentreprises et organise le dispositif de transmission des données de transactions et de paiement à destination de l’administration fiscale permettant de renforcer ses leviers de lutte contre la fraude à la TVA qui est estimée à 12,8 Mds€.

Le texte prévoit :

  1. l'obligation de facturation électronique du fournisseur à son client concernant les transactions domestiques(4) réalisées entre assujettis à la TVA (B2B), dit système d’e-invoicing. Sont également concernés les assujettis non redevables (les micro-entrepreneurs par exemple). Sont exclues de l’obligation : les transactions internationales ou intracommunautaires, les transactions avec les particuliers, les opérations effectuées dans le domaine de la santé, les prestations d’enseignement et de formation, les opérations immobilières mentionnées à l’article 261, 5 du code général des impôts (CGI), les opérations réalisées par les associations à but non-lucratif prévues au 7 du même article, les opérations bancaires et financières énumérées au 1° de l’article 261 C du CGI et, enfin, les opérations d’assurance et de réassurance mentionnées au 2° du même article.
La transmission de factures électroniques est organisée par l’intermédiaire d’une plateforme privée certifiée ou publique gérée par l’Agence pour l’informatique financière de l’Etat (5) qui assurera le rôle de centralisateur des données de facturation transmises à la direction générale des finances publiques (DGFiP).
 
  1. l’obligation de transmission de données concernant les transactions non domestiques interentreprises (B2B international) ; les transactions réalisées à destination des personnes non assujettis à la TVA (B2C) et les prestations de services, dit système d’e-reporting. Sont exclues les données relatives aux importations (qui peuvent être obtenues via la direction générale des douanes (DGDDI)), les transactions entre personnes non assujetties, les ventes à distance intracommunautaires, les ventes et prestations de service réalisées par un assujetti établi respectivement dans un autre État membre et en dehors de l’Union européenne lorsque ce dernier s’est effectivement immatriculé à un guichet électronique et certaines opérations exonérées de la TVA en application des articles 261 à 261 E du CGI (6).

Il s’agit de données complémentaires issues de factures ou se rapportant à des opérations ne donnant pas lieu à la facturation électronique.

Les obligations de facturation électronique et de transmission des données complémentaires  entreront en vigueur de manière différée et progressive pour permettre aux entreprises et aux opérateurs de s'adapter ainsi qu'une montée en puissance régulière et réaliste du dispositif. L’obligation de réception de la facture électronique entre en vigueur à compter du 1er juillet 2024 pour l’ensemble des assujettis tandis que l’obligation d’émission sera progressive en fonction de la taille des entreprises (1er juillet 2024 pour les grandes entreprises, 1er janvier 2025 pour les entreprises de taille intermédiaire et le 1er janvier 2026 pour les petites et moyennes entreprises).

Le non-respect de ces deux dispositifs donne lieu à l’application d’une amende.  

Les infractions aux règles de facturation sont déjà prévues à l’article 1737 du CGI et s’appliqueront à l’émetteur en cas de manquements à l’obligation d’e-invoicing : amende forfaitaire de 15€ par facture en cas de non-émission d’une facture sous format électronique avec un plafond de 15 000€ au titre d’une année civile. Les plateformes privées manquant à leur obligation de transmission des données à l’administration se verront infliger une amende de 15€ par facture également avec un plafond de  45 000€ au titre d’une année civile.

Le non-respect de l’obligation d’e-reporting sera sanctionné d’une amende de 250€ par transmission avec un plafond de 15 000€ au titre d’une année civile.

Un droit à l’erreur pourra également être exercé.

 

Rapport de la Cour des comptes sur la Société de financement local

La Cour des comptes a publié un rapport sur la Société de financement local (SFIL)(1).

Créée en 2013, la SFIL est un établissement de crédit qui a pour but de financer les collectivités locales et les hôpitaux à la suite du retrait de la banque Dexia et de résoudre le problème des prêts structurés à risque commercialisés aux collectivités – plus connus du public sous le vocable des emprunts toxiques.

Comme l’explique le ministère chargé des relations avec les collectivités locales(2), l’une des caractéristiques des produits structurés tient à la présence de plusieurs périodes de taux successives :
  • la première, en général de deux ou trois ans, est marquée par un taux d’intérêt fixe bonifié (en dessous du cours du marché, voire nul) ;
  • la deuxième période, très longue, est assortie d’un taux qui résulte d’une formule arithmétique contenant un ou plusieurs produits dérivés du contrat assis sur des indices non standards ;
  • une troisième période peut éventuellement exister, de courte durée (un ou deux ans), assortie d’un taux fixe égal ou proche du taux de la première période.
En raison du caractère attractif des taux bonifiés et des difficultés d’appréhension des risques encourus, un nombre significatif de collectivités territoriales et d’établissements publics locaux a eu recours aux produits structurés depuis leur introduction au début des années 1990 et plus particulièrement au cours des années 2007 et 2008. La crise financière de 2008, qui a entraîné des niveaux de volatilité de forte amplitude des indices utilisés dans les formules de calcul des taux des emprunts structurés, a révélé la réelle dangerosité de certains des emprunts contractés.

C’est dans ce contexte que la SFIL est intervenue pour réduire l’encours sensible des prêts de 1 Md€ en 2020 alors que la SFIL le prévoyait à 0,4 Md€.

La Cour des comptes recommande à la SFIL de poursuivre une politique active de désensibilisation des emprunts structurés par des offres régulières aux emprunteurs concernés (recommandation n°1) et de procéder au remplacement des prêts sensibles détenus par les hôpitaux par des prêts simples dans le cadre des contrats à conclure en 2021 avec les agences régionales de santé (recommandation n°2).

La SFIL a mis en place le dispositif de refinancement des crédits export permettant de faciliter les prêts à l’exportation. Les banques y recourent en période de liquidité importante pour les financements les plus importants ce qui a conduit à concentrer le portefeuille sur le secteur de la croisière (affecté par la crise sanitaire).

Le rapport relève que la performance financière de l’établissement est modeste mais en cohérence avec son modèle économique. La SFIL a une capacité importante à lever des financements longs et peu chers dans un marché soutenu par la banque centrale européenne. Son appartenance au secteur public renforce sa signature et lui permet de lever des financements compétitifs et de maturité plus longue que les banques traditionnelles.

L’écoulement progressif du portefeuille international de Dexia et de certains passifs anciens coûteux devrait améliorer la rentabilité future de l’établissement. Bien que le crédit export n’ait pas encore apporté un véritable relais en termes de revenus, la SFIL espère des développements significatifs en 2021.

Sur la gestion interne, la Cour recommande de formaliser un plan pluriannuel d’amélioration de la productivité et de maîtrise des frais généraux, notamment en matière de systèmes d’information (recommandation n°3), de poursuivre l’effort de maîtrise de la masse salariale et des rémunérations individuelles (rémunérations fixes, variables et collectives) et de cibler les augmentations possibles pour permettre la rétention des profils critiques (recommandation n°4) ainsi que de revoir le recours à des prestataires externes en définissant les compétences à internaliser et en développant une stratégie de gestion des compétences-clés (recommandation n°5).

Concernant la gouvernance, la composition du conseil d’administration a été modifiée en 2018 pour refléter son appartenance au groupe Caisse des dépôts. Un plan de succession pour les dirigeants de la SFIL doit être mis en place en 2021 (recommandation n°6).

Par ailleurs, l’intégration de la SFIL dans le Groupe CDC doit conduire à des gains d’efficacité et non à une augmentation des coûts internes de la SFIL tirée par les rémunérations. Des synergies fonctionnelles entre la CDC et la SFIL doivent être trouvées afin de parvenir à des gains d’efficacité mutuels au sein des deux structures.
 
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