Bilan de la mise en œuvre du dispositif des nominations équilibrées au cours de l’année 2019 de la DGAFP

En application de l’article 4 du décret n°2012-601 du 30 avril 2012 relatif aux modalités de nominations équilibrées dans l’encadrement supérieur de la fonction publique (1), la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) a publié le bilan de la mise en œuvre du dispositif des nominations équilibrées (DNE) au cours de l’année 2019 (2).

Ce dispositif, entré en vigueur au 1er janvier 2013, a été introduit à l’article 6 quater de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (3), par la loi du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique (4).

Il a pour objectif d’inciter à la "féminisation des emplois de l’encadrement supérieur et dirigeant des trois versants de la fonction publique", notamment en encourageant les employeurs publics à respecter une proportion minimale de personnes de chaque sexe pour les primo-nominations dans ces emplois."

Le bilan de 2020 retient que l’augmentation progressive de cette proportion minimale, d’abord fixée à 20% en 2013 et 2014, puis à 30% pour 2015 et passée à 40% depuis 2017, a permis "l’ancrage de cette mesure dans les politiques de ressources humaines des différents employeurs de la fonction publique".

Plus précisément, le bilan souligne l’influence exercée par le dispositif des nominations équilibrées sur la féminisation de ces fonctions en établissant cette statistique annuelle. Au 31 décembre 2019, "5731 agents, dont 33% de femmes, occupaient un emploi de l’encadrement supérieur ou dirigeant de la fonction publique, soit une augmentation de deux points par rapport à l’année 2018" et que "44% des nominations à ces emplois ont été des primo-nominations."

Malgré un contexte de volume d’emplois peu évolutif (avec 5709 agents en fonction en 2018 pour 5731 agents au 31 décembre 2019), les primo-nominations féminines ont représenté au cours de l’année 2019 "42% des primo-nominations dans l’ensemble des emplois de l’encadrement supérieur et dirigeant des trois versants de la fonction publique." Ainsi, l’augmentation continue depuis 2015 de la part des femmes en fonction - 27% en 2015, 28% en 2016, 30% en 2017, 31% en 2018 et 33% en 2019 - permet de tirer un bilan positif du dispositif au regard des objectifs fixés.

Le bilan distingue les résultats escomptés selon les départements ministériels et selon les types d’emplois. Par exemple, à l’échelle de la fonction publique d’Etat, trois types d’emplois sont analysés selon leur niveau de responsabilité : les emplois de l’administration centrale de l’Etat dont la nomination est laissée à la décision du Gouvernement, les emplois de direction de l’administration centrale de l’Etat et les emplois de direction de l’administration territoriale de l’Etat.

Sur cet échantillon, depuis 2015, "le pourcentage de femmes occupant un emploi dont la nomination est laissée à la décision du gouvernement est passé de 24% à 30%, soit une augmentation de 6 points", tandis que la part des femmes occupant les emplois de sous-directeur "a baissé d’un point entre 2018 et 2019" (de 33 à 32%).

Sur la même période, les primo-nominations aux emplois de direction de l’administration territoriale de l’Etat, marqués en 2019 par un faible taux de renouvellement (23%), "ont concerné des femmes à 31% ce qui est en deçà de l’objectif de 40% fixé par le dispositif des nominations équilibrées."

Dans la fonction publique territoriale (FPT), le pourcentage de femmes en fonction a augmenté de 2 points entre 2018 et 2019 et de 5 points depuis 2016 : 34% des emplois d’encadrement supérieur de la FPT sont occupés par des femmes au 31 décembre 2019 contre 26% en 2014. Les emplois de directeur général adjoint des services (DGAS) sont occupés à 40% par des femmes. L’analyse de l’impact du dispositif dans la FPT distingue les emplois dans les régions et collectivités à statut particulier, les départements, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

A l’échelle de la fonction publique hospitalière (FPH), le bilan retient des différences notables de féminisation des nominations selon les types d’emplois (entre les emplois de directeur de centre hospitalier universitaire et régional, les emplois de directeur d’hôpital, les emplois de directeur d’établissement sanitaire, social et médico-social et les emplois de directeur de soins).

De fait, au titre de l’année 2019, 73% des emplois fonctionnels de directeur des soins sont occupés par des femmes contre 34% pour les emplois de directeur de CHU et CHR. Il affiche cependant une évolution stable du pourcentage de femmes en fonction au sein des emplois d’encadrement supérieur et de dirigeants de la FPH, qui s’établit à 41% (contre 37% en 2015), soit au-dessus de l’objectif à terme d’au moins 40% de personnes de chaque sexe sur ces emplois, tel que fixé par l’accord relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique du 30 novembre 2018.
 

Rapport d’enquête de la Cour des Comptes sur la rémunération des agents publics en arrêt maladie

Dans son rapport d’enquête relatif à la rémunération des agents publics en arrêt maladie du mois de juin 2021, la Cour des Comptes formule plusieurs constats qui conduisent à préconiser des actions pour limiter notamment les arrêts de courte durée.

Premier constat : des arrêts maladie en hausse. Dans l’ensemble de la fonction publique, le nombre de jours a progressé de 21 % passant en moyenne par agent de 10 jours en 2014 à 12 en 2019, soit presque 11,9 millions de jours d’arrêts pour maladie supplémentaires. Cette progression régulière et soutenue affecte en particulier les fonctions publiques territoriale (FPT) et hospitalière (FPH), qui connaissaient déjà les taux d’absence les plus importants.

La Cour des comptes, à partir des bilans sociaux, estime que les journées non travaillées correspondent à l’activité annuelle de 241 000 ETP soit un coût de l’ordre de 11,1 Mds€ sur la masse salariale publique qui était de 304 milliards d’euros en 2020.

La Cour a tenté de mesurer la dépense budgétaire pour assurer les remplacements des agents absents mais les motifs des remplacements ne sont pas uniformément renseignés par toutes les administrations.

Deuxième constat : une pluralité de règles de rémunération, reflet de la grande diversité des situations. La Cour des comptes souligne la complexité et la fragmentation du système de gestion des arrêts maladie. Par exemple, la prise en charge de la part indemnitaire des rémunérations des agents est fonction des versants et des employeurs. Cette grande disparité n’est pas critiquée par la Cour car elle résulte de la coexistence, au sein des services publics, d’agents publics soumis à des règles distinctes selon leur statut et leur mode de rémunération. Elle résulte aussi du principe de libre administration des collectivités territoriales pour la FPT et du fait que la FPH est en réalité, à partir d’une base commune de principes généraux, une "fonction publique d’établissements". Si selon la Cour, la diversité des règles est en partie justifiée, elle recommande tout de même de mettre en place des indicateurs harmonisés et centralisés qui aujourd’hui font défaut.

Troisième constat : la nécessaire fluidification de la gestion, facteur commun aux trois versants de la fonction publique. L’administration des arrêts maladie souffre d’une quasi absence de dématérialisation des pièces justificatives et des flux de données. Les employeurs rencontrent des difficultés pour contrôler la transmission des arrêts de travail sous 48 heures et surtout gérer les conséquences multiples de l’irrespect de cette règle.

En outre, dans un contexte de pénurie médicale, la nécessité pour les administrations de solliciter des expertises médicales plusieurs fois pour un même dossier multiplie les procédures et allonge les délais de traitement. Enfin la reconnaissance ou la requalification de l’imputabilité au service d’une maladie sont des procédures ardues. Selon la Cour, de manière à éviter les divergences, mais aussi la mobilisation en doublon des experts médicaux sur un même dossier, il serait pertinent de modifier la réglementation pour qu’un seul avis soit nécessaire pour qualifier l’arrêt de travail ou le taux d’incapacité.

Les entorses au respect du secret médical pouvant faire l’objet de recours de la part des agents, il serait également nécessaire d’inclure systématiquement dans la formation des gestionnaires RH un module sur le respect du secret professionnel et de la déontologie spécifique au secret médical.

Ainsi, la Cour insiste sur la nécessité, dans l’intérêt des agents publics, d’optimiser l’ensemble des processus des arrêts maladies, en favorisant la dématérialisation, la réduction des délais concernant les avis médicaux et la professionnalisation des acteurs, afin que les conséquences financières sur la paie des agents soient mises en œuvre de manière définitive, en limitant corrections et ajustements à quelques situations ponctuelles.

Quatrième constat : un traitement pragmatique des absences liées à la crise sanitaire. Le rapport comprend des éléments d’appréciation sur les dispositifs inédits et pragmatiques mis en place en urgence dans le cadre de la crise sanitaire et expose les premiers enseignements qui peuvent en être tirés. La covid 19, dans sa forme grave, été ajoutée à la liste des maladies professionnelles. L’utilisation des ASA a été peu mesurée et aucune appréciation qualitative de leur efficacité n’a été réalisée.

En mars 2021, il ressortait d’une enquête déclarative menée depuis octobre 2020 que les agents de l’État, hors enseignants, étaient pour environ 0,5 % d’entre eux en position d’ASA au moins un jour par semaine et qu’environ 3,4 % s’étaient déclarés atteints par la covid 19. Dans le champ de la FPT et de la FPH, peu de données de synthèse sont disponibles. Le contrôle de la correcte application des ASA à la situation des agents n’a fait l’objet que de quelques initiatives des services des ressources humaines.

Sur la base de ces constats et dans le contexte de la tendance haussière des arrêts pour maladie, la Cour des comptes formule plusieurs préconisations, notamment pour limiter les arrêts de courte durée.

- i) renforcer la maîtrise des arrêts maladie : associées au jour de carence dont la Cour a constaté qu’il diminue effectivement le nombre des arrêts de courte durée, les modalités de prise en charge financière des arrêts maladie peuvent inciter les agents à limiter la fréquence et la durée des arrêts de courte durée. Ainsi, la possibilité pour les employeurs publics de moduler certaines indemnités en fonction des absences doit être activée lorsque la fréquence des arrêts maladie est trop élevée ou leur motif de pure convenance.

- ii) unifier le régime des arrêts de longue durée et approfondir leur prévention : pour simplifier et clarifier le dispositif des congés de longue durée et de longues maladie, la Cour des comptes estime souhaitable de créer un seul congé dont les caractéristiques devront être mieux adaptées aux besoins des agents (en renouvelant la liste des pathologies y ouvrant droit, en prenant en compte des maladies chroniques, etc.). Pour circonscrire les risques d’usure professionnelle aboutissant à un reclassement, il pourrait être efficace de mieux identifier les pathologies associées à certains métiers et d’enrichir les fiches métiers des trois versants de la fonction publique avec ce type d’informations.

- iii) augmenter l’efficacité des professionnels de santé : les médecins peuvent rencontrer des difficultés à évaluer la durée appropriée de l’arrêt de travail selon les fonctions et les métiers. Pour les guider, l’assurance maladie a élaboré des fiches repères dont le périmètre d’application gagnerait à être étendu pour couvrir la totalité des pathologies courantes, notamment celles des métiers du secteur public.

La réforme prévue par l’ordonnance santé-famille qui remplace le comité médical et la commission de réforme par le conseil médical en janvier 2022 doit être mise à profit pour réduire les délais de gestion et permettre de se recentrer sur des situations de désaccord entre l’administration et son agent. Enfin le fond interministériel d’amélioration des conditions de travail devrait être utilisé pour mutualiser les services de santé entre les trois versants de la fonction publique.
 
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