Rapport du Conseil d’Etat – Expérimentation de la médiation préalable obligatoire (MPO)

Depuis un décret de février 2018(1) pris en application de la loi de modernisation de la justice du XXIème siècle promulguée en 2016(2), la médiation préalable obligatoire (MPO) à la saisine du juge administratif, mode de résolution des litiges alternatif à la judiciarisation grandissante, est expérimentée dans le contentieux social, de la fonction publique territoriale et d’une partie de celui de la fonction publique d’État.

Le Conseil d’Etat a remis au ministre de la Justice un rapport(3) publié début septembre 2021 –– procédant au bilan de cette expérimentation réalisée pendant trois ans en collaboration avec plusieurs partenaires institutionnels(4). Ces éléments devraient alimenter les prochaines discussions dans le cadre de l’examen du projet de loi sur la confiance dans l’institution judiciaire(5).

Le Conseil d’Etat salue le caractère positif et encourageant de ce bilan. Sur 5516 demandes de MPO formulées durant la période concernée, 4810 ont été engagées parmi lesquelles 4364 ont été jugées recevables et 3312 ont abouti à un accord, soit un taux de réussite de 76%. Par ailleurs, il souligne la diligence avec laquelle ces médiations ont pu, en moyenne, être réalisées (56 jours), tout contentieux et partenaires confondus.

Constatant que se dégage une typologie de médiation en fonction des administrations partenaires, des territoires concernés, des médiateurs et même des parties, le Conseil d’Etat formule plusieurs remarques et recommandations.

Le Conseil d’Etat considère que la MPO, dont les bénéfices constatés sont multiples (pédagogique, social, pacificateur et novateur) ne se justifie que dans des domaines où les volumes contentieux sont importants, où l’approche proposée par la médiation est opportune et où l’administration affiche une adhésion de principe à ce mode alternatif de résolution des litiges.

Relevant l’existence d’un certain nombre de “médiations pédagogiques“ qui permettent in fine d’expliquer la décision de l’administration sans la modifier, le Conseil d’Etat alerte sur le fait que ces médiations ne doivent pas être perçues comme des initiatives cherchant à obtenir des renoncements à recours contentieux devant le juge administratif ou destinées à pallier l’insuffisance de motivation des décisions rendues par les administrations.

Il rappelle que le médiateur, même interne ou institutionnel, doit rester un tiers, neutre, indépendant et impartial. Il relève que les médiateurs “internes“ ont démontré une plus grande efficacité que les médiateurs “externes“ et “bénévoles“ dès lors qu’ils disposent d’un lien fort avec l’administration, qu’ils sont connus et reconnus par celle-ci et qu’ils remontent généralement à l’administration des constatations et des préconisations transversales. La plus-value d’un médiateur “externe“, à condition qu’il intervienne à titre gracieux, tiendrait principalement au fait que celui-ci est parfois mieux accepté par les réclamants.

A cet effet, le Conseil d’Etat rappelle l’importance pour les réclamants du caractère gratuit, prévu à l’article L.213-5 du code de justice administrative(6), du service public de la MPO. Il souligne en revanche qu’il n’est pas gratuit pour les administrations qui financent les dispositifs de médiation institutionnelle et qui doivent, de ce fait, voir les moyens humains et matériels mis à leur disposition ajustés aux nouvelles missions qui leur sont confiées.

Afin de garantir leur neutralité, indépendance et impartialité, le Conseil d’Etat recommande d’organiser la formation initiale et continue des médiateurs institutionnels en confiant, comme proposé par France Stratégie(7), au Défenseur des droits la mission de “tête de réseau“ des médiateurs publics afin qu’il joue notamment un rôle de vigie sur les conditions d’exercice des différents médiateurs.

De manière à pallier les divergences de pratiques entre médiateurs “internes“ et “externes“, le Conseil d’Etat préconise l’intervention des délégués du Défenseur des droits en tant que médiateurs “externes“ pour certains litiges entrant dans leur champ de compétence. En outre, sans consacrer un droit au libre choix du médiateur et sans fragiliser les médiateurs internes, des conventions pourraient être conclues afin de permettre la saisine des délégués du Défenseur des droits, en lieu et place ou par délégation des médiateurs institutionnels compétents, pour certains litiges relevant du champ de compétence de l’institution.

Par ailleurs, la MPO n’est pas la seule voie précontentieuse et doit s’articuler notamment avec des médiations conventionnelles “libres“ comme celle à l’initiative des parties, prévue aux articles L.213-5 et L.213-6 du code de justice administrative(8), ou encore avec le recours administratif préalable obligatoire (RAPO).

Eu égard à cette hétérogénéité et afin d’améliorer la lisibilité des dispositifs mis en œuvre dans la résolution préalable des conflits avant l’intervention du juge, le Conseil d’Etat propose d'élargir le champ d'application de la MPO, au cas par cas par décret en Conseil d'Etat, en indiquant certaines exclusions et exceptions. Il précise qu’il ne s’agirait toutefois pas, sauf cas particulier, de supprimer le RAPO au profit de la MPO, suppression qui soulèverait des problèmes de légitimité, d’accès aux juges et d’“embolie“ de la médiation, ou de nier l’existence des autres types de médiation. Il suggère que le choix entre le RAPO et la MPO soit opéré, pour certains cas, en amont en inversant notamment l’ordre prévu par le décret n° 2018-101(9), soit en aval par les parties elles-mêmes.

Constatant de plus une grande hétérogénéité des effets procéduraux des médiations institutionnelles dans le cadre du délai de recours contentieux pouvant conduire à limiter l’accès aux juges, le Conseil d’Etat préconise d’harmoniser ces effets en interrompant les délais de recours contentieux et en suspendant les prescriptions.

Enfin, le Conseil d’Etat pose la question de la formalisation des accords issus des médiations dont l’absence peut rendre délicate leur effectivité. S’il en appelle à la rédaction de tels accords, il considère à l’inverse peu opportun et ne relevant pas de l’esprit de l’expérimentation la rédaction de clauses de renonciation à recours.

Le Conseil d’Etat considère que, dans ce cadre, le développement des services de médiation institutionnelle existants et l’émergence de nouveaux dispositifs, notamment tels que prévus par la loi relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique(10), devraient progressivement permettre un élargissement du champ de la MPO à d’autres litiges et d’autres domaines où celle-ci peut s’avérer pertinente.
Notes
puce note (1) Décret n° 2018-101 du 16 février 2018 portant expérimentation d'une procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges de la fonction publique et de litiges sociaux
puce note (2) Loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle
puce note (3) Conseil d’Etat – Rapport – “Expérimentation de la médiation préalable obligatoire : bilan et perspectives“
puce note (4) Ministère de l’Europe et des affaires européennes, Ministère de l’Education nationale et de l’enseignement supérieur, le Défenseur des droits, Pôle emploi, Fédération nationale des centres de gestion de la fonction publique territoriale
puce note (5) Voir Lettre de la Daj n° 316 du 22 avril 2021
puce note (6) Article L.213-5 du code de justice administrative
puce note (7) France Stratégie, Rapport, “Médiation accomplie? Discours et pratiques de la médiation entre citoyens et administrations“, Juillet 2019 (pdf)
puce note (8) Article L.213-6 du code de justice administrative
puce note (9) Article 2 du décret n°2018-101 du 16 février 2018
puce note (10) Loi n°2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique
 

Pollution de l’air – Inexécution d’une décision – Condamnation de l’Etat à payer 10 millions d’euros d’astreinte – Conseil d’Etat, n° 428409, 4 août 2021

Saisi en 2015 par une association de défense de l’environnement, le Conseil d’Etat avait enjoint le 12 juillet 2017(1) le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour que soit élaboré et mis en œuvre un plan relatif à la qualité de l’air permettant de ramener, dans 13 zones en France, avant le 31 mars 2018, les concentrations en particules fines PM 10 et en dioxyde d'azote en-deçà des valeurs limites fixées par la directive 2008/50/CE(2).

En juin 2018, le délégué à l'exécution des décisions de justice du Conseil d’Etat a demandé au ministre de la transition écologique et solidaire de porter à sa connaissance les mesures prises par les services de l'Etat pour assurer l'exécution de cette décision lesquelles lui ont été transmises en juillet 2018. A cet effet, le ministre a mis en avant notamment la mise en œuvre de plan de protection de l’atmosphère et la communication de “feuilles de route“ à la Commission européenne.

Cependant, saisi par la même association ainsi que d’autres associations et organismes, constatant que les valeurs limites étaient toujours dépassées dans 8 zones et que toutes les mesures n’avaient pas été prises par l’Etat pour exécuter sa décision de juillet 2017, le Conseil d’Etat a enjoint le 10 juillet 2020(3) l’Etat de prendre ces mesures assortie d’une astreinte de dix millions d’euros par semestre de retard à compter de l’expiration du délai de six mois suivant la notification de cette décision.

Afin de s’assurer de nouveau de la bonne exécution de la décision de juillet 2017, le Conseil d’Etat a, en janvier 2021, demandé à la ministre de la transition écologique de lui communiquer les mesures prises lesquelles lui ont été transmises en février 2021. Ainsi, la ministre a indiqué que notamment, depuis juillet 2020, une procédure d’évaluation des politiques publiques en matière de qualité de l’air, a été lancée, des zones à faible émission (ZFE) ont été instaurées ou encore que la conversion du parc automobile vers des véhicules moins polluants a été encouragée.

Toutefois, saisi de nouveau par l’association “Les Amis de la terre“ pour défaut d’exécution, constatant que les seuils limites étaient toujours dépassés dans 6 zones alors même que plusieurs sources de pollution, notamment la circulation routière, avaient fortement diminuées avec les mesures prises pour faire à la crise sanitaire et considérant que les mesures prises ne permettraient pas d’améliorer la qualité de l’air dans le “délai le plus court possible“, le Conseil d’Etat a le 4 août 2021 condamné l’Etat, au versement de l’astreinte pour la période de janvier 2021 à juillet 2021, sans la majorer ou la minorer comme il aurait pu le faire.

Bien que l’association “Les Amis de la Terre“ ait été la seule requérante à l’instance, le Conseil d’Etat a décidé, afin d’éviter tout enrichissement indu, de répartir le montant de l’astreinte entre plusieurs associations et organismes, parties requérantes à l’instance précédente.

Un réexamen par le Conseil d’Etat de la situation est prévu pour la période de juillet 2021 à janvier 2022. Une nouvelle condamnation demeure possible si celui-ci considère que les actions mises en œuvre ne sont toujours pas suffisantes.
 
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