Etude du Conseil d’Etat sur les pouvoirs de contrôle et d’enquête de l’administration vis-à-vis des entreprises et des citoyens

Le Conseil d’Etat a publié le 6 juillet 2021 un rapport, commandé par le Premier ministre en février 2020, relatif aux pouvoirs de contrôle et d’enquête de l’administration vis-à-vis des entreprises et des citoyens(1). L’étude ne porte pas sur les contrôles liés à l’instruction initiale des demandes adressées à l’administration, les contrôles internes et les enquêtes administratives ou disciplinaires que l’administration mène l’égard de ses propres agents et services, les activités de police générale et de renseignement.

Le Conseil d’Etat souligne que les enquêtes et contrôles réalisés par les différentes administrations, services de l’Etat et autorités indépendantes, intervenant pour l’essentiel dans les domaines des douanes, de l’inspection du travail, de la sécurité sociale, des finances et la santé publiques, de l’environnement, de la répression des fraudes, permettent de garantir l’égalité des citoyens devant la loi et de maintenir une certaine équité dans les relations économiques et sociales par la répression des infractions.

Après avoir dressé la liste des administrations et dénombré environ 55 000 agents de la fonction publique consacrant leur activité à la mission de contrôle, le Conseil d’Etat constate une multiplication des textes, des procédures et un “empilement“ des pouvoirs, parfois “intrusifs“, confiés aux administrations en l’absence de véritables stratégie et vision d’ensemble.

Ce “foisonnement“ de textes et procédures génère d’une part, une confusion pour les citoyens et les entreprises dont le quotidien peut être bouleversé par ces enquêtes et contrôles et, d’autre part, nuit à leur efficacité, certaines administrations disposant de pouvoirs disproportionnés ou insuffisants et d’autres n’ayant plus connaissance des pouvoirs dont elles sont dotées.

Le Conseil d’Etat définit trois axes d’amélioration : harmoniser, simplifier et mieux faire connaître les activités d’enquête et de contrôle.

Le Conseil d’Etat propose en premier lieu d’harmoniser les pouvoirs de contrôle par l’insertion, dans le code des relations entre le public et l’administration, d’un “socle commun“ de règles et dispositifs de contrôle. Ce socle comporterait en particulier une “charte du contrôle“ remise, sauf exception, préalablement à tout contrôle et informant le citoyen ou l’entreprise contrôlé sur l’objet, le déroulement du contrôle et sur leurs droits. Le Conseil d’Etat préconise d’harmoniser également : i) les pouvoirs spéciaux de police judiciaire dont certaines administrations disposent ; ii) les définitions des infractions pénales d’obstacle à l’accomplissement d’un contrôle ou d’une enquête et des pouvoirs et garanties applicables aux visites et saisies en renvoyant en partie à des dispositions communes figurant dans le code de procédure pénale. Par ailleurs, le Conseil d’Etat suggère la création d’une “boite à outils“ comportant des modèles de dispositions et un rappel des questions à prendre en compte pour s’assurer de leur pertinence, de leur proportionnalité et du caractère suffisant des garanties pour les personnes concernées.

Afin de simplifier et rationaliser les contrôles, le Conseil d’Etat suggère d’une part, de regrouper les textes de désignation des agents compétents et de supprimer les renvois qui les rendent illisibles. D’autre part, il recommande de réexaminer, à chaque modification par la loi d’un pouvoir d’enquête et de contrôle, la liste des catégories d’agents auxquels il est attribué. En matière environnementale, l’étude souligne que plus 70 catégories d’agents mettant en œuvre les dispositifs de 25 polices différentes dotées de pouvoirs de police judiciaire. En outre, afin de s’assurer de leur utilité et de leur proportionnalité, le Conseil d’Etat propose qu’une évaluation périodique des pouvoirs de contrôle et d’enquête soit réalisée et la mise en place d’une règle de caducité en cas de non utilisation de ces pouvoirs pour lesquels, s’ils devaient être maintenus, il devrait être veillé à ce que les administrations compétentes leur attribuent des ressources appropriées. Par ailleurs, afin d’aider les administrations dont la taille ne leur permet pas de former de manière optimale leurs agents de contrôle, le Conseil d’Etat préconise de développer des synergies entre les dispositifs de formation initiale et continue autour des principales filières de métiers de contrôle.

Enfin, afin de mieux faire connaître les activités d’enquête et de contrôle et améliorer la relation de confiance entre l’administration et les citoyens, le Conseil d’Etat recommande que soient mis en place des indicateurs cohérents de suivi de ces activités et que les administrations communiquent sur l’utilisation de leurs pouvoirs de contrôle dans un rapport annuel d’activité.
 

Rapport d’information de l’Assemblée nationale sur l’évaluation de l’impact de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite “loi Sapin 2“

L’Assemblée nationale a publié le 7 juillet 2021 un rapport d’information sur l’évaluation de l’impact de la loi n°2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite “loi Sapin 2“(1 et 2).

Les auteurs du rapport soulignent que l’évaluation réalisée intervient alors que la stratégie française de lutte contre la corruption a fait l’objet d’une évaluation par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et que la transposition la directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union(3) doit être achevée avant la fin de l’année 2021.

Les rapporteurs déplorent qu’en dépit des efforts consentis, les résultats de la France dans les évaluations et les classements internationaux restent “décevants“(4) et estiment qu’un nouveau “souffle“ à cette politique publique est nécessaire.

Après avoir procédé à de nombreuses auditions, le rapport formule une cinquantaine de recommandations relatives notamment à l’action de l’Agence française anticorruption (AFA) et au dispositif de prévention et de détection de la corruption, à la convention judiciaire d’intérêt public (CJIP), au statut des lanceurs d’alerte et au registre des représentants d’intérêts.

Concernant l’AFA et le dispositif de prévention et de détection de la corruption, le rapport relève que la diffusion du dispositif auprès des acteurs publics est encore trop limitée. Il préconise de renforcer le pilotage gouvernemental de la lutte contre la corruption en réunissant régulièrement un comité interministériel spécialisé, présidé par le Premier ministre, et dont l’Agence française anticorruption assurerait le secrétariat permanent. Il recommande de faire évoluer le statut hybride de l’agence (actuellement service à compétence nationale doté de garanties d’indépendance) en transférant à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) les missions d’appui et de contrôle de l’AFA, afin de créer une Haute Autorité pour la Probité compétente en matière d’éthique publique et de prévention de la corruption. Il recommande de développer l’action de conseil de l’AFA, par la valorisation des bonnes pratiques, ainsi que par le renforcement des formations en direction des acteurs économiques. Par ailleurs, il suggère de favoriser la réalisation de contrôles plus courts et plus concentrés et de systématiser la publication des rapports de contrôle ou de leurs conclusions. Dans ce cadre, il appelle à assurer une confidentialité totale des débats devant la commission des sanctions, pour éviter les conséquences négatives pour l’image des entreprises d’une saisine en dehors de tout fait de corruption. Enfin, il appelle également à encourager les travaux de recherche dirigés vers une meilleure connaissance des phénomènes de corruption.

“Indéniable succès“ selon le rapport, la CJIP a conduit à la résolution d’affaires complexes et à l’affirmation du Parquet national financier. Afin de renforcer néanmoins son attractivité et de favoriser la révélation spontanée par les personnes morales de faits de corruption, le rapport propose notamment d’assurer la prise en compte de la pleine coopération de l’entreprise, et notamment la révélation spontanée des faits de corruption, par la minoration de l’amende, selon un barème public et de créer, pour ces cas, une procédure spécifique de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC). Par ailleurs, le rapport suggère de garantir l’accès de la personne morale au dossier en enquête préliminaire à partir du moment où le parquet envisage un règlement par la CJIP. En outre, il préconise d’obliger l’AFA à soumettre ses projets de rapports annuels et de rapports finaux aux personnes morales, préalablement à l’envoi de ces documents au parquet et d’introduire pour ce dernier la possibilité de soumettre au juge de la validation, avec l’accord de l’entreprise, une proposition de prolonger par avenant la durée du monitoring initialement fixée. Enfin, le rapport suggère de porter à 3 à 5 ans la durée maximale prévue par la loi pour la mise en conformité des entreprises soumises à un contrôle de l’AFA.

Relevant la persistance de difficultés dans la qualité du traitement des alertes et dans la protection des lanceurs d’alerte, le rapport recommande en particulier de prévoir une modalité de reconnaissance du statut de lanceur d’alerte au moyen d’une certification par le Défenseur des droits (DDD) ou d’une procédure incidente devant le juge judiciaire et de retirer, dans ce cadre, le critère du désintéressement au profit, en le précisant, de celui de la bonne foi. Par ailleurs, le rapport suggère d’élargir les missions du DDD en lui confiant l’orientation et le suivi du traitement des alertes et de créer un fonds ad hoc de soutien aux lanceurs d’alerte. A défaut d’élargissement des compétences du DDD, le rapport préconise de préciser les garanties d’indépendance et de collégialité des dispositifs de recueil et de traitement des alertes et de favoriser l’utilisation d’une plateforme numérique pour améliorer les échanges avec le lanceur d’alerte tout en préservant son anonymat. En outre, le rapport appelle à la simplification de la saisine en permettant de saisir directement les autorités publiques sans procédure interne préalable, y compris en l’absence de danger grave et imminent. De plus, dans un souci de transparence, le rapport recommande de rendre obligatoire et effective l’information du lanceur d’alerte sur les suites données à son signalement lorsqu’il a le droit d’en connaître et qu’il en fait la demande. Enfin, afin d’éviter les procédures pénales dites “baillons“ engagées à l’encontre d’un lanceur d’alerte aboutissant à un non-lieu, le rapport propose de prévoir une sanction civile suffisamment dissuasive.

Enfin, concernant le registre des représentants d’intérêts, constatant que le décret d’application de ce dispositif avait entravé la capacité de contrôle des obligations des représentants d’intérêts et limité la possibilité d’exploiter les données transmises, le rapport recommande de confier un pouvoir de sanction administrative à la HATVP afin qu’elle puisse mettre en demeure sous astreinte un représentant d’intérêts ne respectant pas ses obligations et d’étendre ses pouvoirs d’enquête pour rendre les contrôles plus efficaces. Le rapport invite également à engager l’élaboration du code de déontologie des représentants d’intérêts prévu par la loi. Le rapport suggère enfin d’augmenter la fréquence des déclarations au registre, afin de réduire le délai entre les actions de représentation d’intérêts et leur déclaration sur le répertoire et de faciliter l’exploitation des données de ce dernier en permettant de choisir, dans un menu déroulant, la décision concernée par l’action de représentation d’intérêts et de préciser les catégories des “autres décisions publiques“ et des décideurs publics.
 
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