Publication du rapport public 2020 du Conseil d’Etat

Le 16 juin 2021, le Conseil d’Etat a pour la deuxième année consécutive publié de manière exclusivement dématérialisée son rapport annuel et son bilan d’activité(1).

Il dresse le bilan, pour l’année 2020, année marquée par la crise sanitaire, de l’activité juridictionnelle et consultative du Conseil d’Etat et des juridictions administratives, des études et de l’activité extérieure du Conseil d’Etat et de sa gestion des juridictions administratives.

Consolidant et complétant les chiffres et informations publiés en mars 2021(2 et 3), le rapport revient sur le nombre d’affaires en stock et leurs délais prévisibles moyens (DPM) de jugement lesquels, en raison du ralentissement d’activité du fait de la crise sanitaire, s’établissent à :
 
  • 5 861 affaires avec un DPM de 7 mois et 9 jours pour le Conseil d’Etat,
  • 30 706 affaires avec un DPM de 11 mois et 27 jours pour les cours administratives d’appel,
  • 182 713 affaires avec un DPM de 10 mois et 28 jours pour les tribunaux administratifs,
  • 33 513 affaires avec un DPM de 9 mois et 17 jours pour la Cour nationale du droit d’asile.

Par ailleurs, au travers de l’analyse réalisée par Jean-Denis Combrexelle, ancien président de la section du contentieux en 2020, à l’instar des échanges réalisés lors des "Entretiens du contentieux" du Conseil d’Etat en décembre 2020, le rapport s’interroge sur les nouvelles frontières de la juridiction administrative qui se sont dessinées progressivement depuis plusieurs années, en particulier en matière de référé, et qui ont permis à celle-ci de faire face à une situation de crise sans précédent durant laquelle, en demeurant la gardienne de l’Etat de droit et des libertés fondamentales, elle a dû prendre garde "à ne pas empiéter sur les domaines du politique et de la science".

Outre les affaires traitées par la section du contentieux et les projets de textes présentés pour avis aux sections administratives du Conseil d’Etat relatifs aux mesures à prendre dans le cadre de la pandémie, le rapport et le bilan d’activité réalisent notamment un panorama de celles et ceux qui ont marqué l’année 2020, en particulier pour le périmètre du ministère de l’économie, des finances et de la relance, en matière de délais pour les recours fiscaux(4), de protection des contribuables(5), de fonctionnement de l’Autorité des marchés(6), du système de retraite(7), des règles en matière d’assurance-chômage(8) ou encore de la réparation des dommages causés par des pratiques anticoncurrentielles(9).

Plus médiatiques du fait de la mise en cause de l’Etat en matière de protection du climat, les affaires portées devant le Conseil d’Etat dites "Amis de la Terre" du 10 juillet 2020(10) et "Commune de Grande-Synthe" du 19 novembre 2020(11) font l’objet d’une attention particulière.

En dépit de la crise sanitaire, l’activité d’études et de propositions du Conseil d’Etat est demeurée riche, notamment avec la tenue de rencontres multilatérales avec des partenaires extérieurs et de plusieurs colloques dès juin 2020 en vidéo-conférence relatifs notamment à l’avenir des professions de santé ou encore aux états d’urgence, thématique qui fera l’objet de sa prochaine étude annuelle. De même, outre des conférences également organisées à leur sujet, deux études ont été publiées relatives à l’évaluation des politiques publiques (septembre) et à la simplification du droit des étrangers (octobre), celle-ci ayant été réalisée à la demande du Premier-ministre. Enfin, le rapport fait état du suivi de la mise en œuvre des préconisations de plusieurs précédentes études du Conseil d’Etat.

Concernant la gestion des juridictions administratives, outre la mobilisation du secrétariat général pour assurer la continuité de l’activité durant la crise sanitaire, le rapport met en avant notamment l’action menée pour lutter contre les discriminations qui pourraient exister au sein des juridictions et qui lui a permis d’obtenir en mars 2020 les labels "Egalité" et "Diversité" de l’Afnor. Par ailleurs, il fait état des chantiers engagés pour renforcer l’oralité dans les audiences de référé et accompagner les juridictions administratives dans la transition numérique nécessaire à l’amélioration de leur fonctionnement.

Enfin, dans son éditorial qui expose les grandes lignes du rapport, le vice-président du Conseil d’Etat conclu en ouvrant le débat concernant la réforme de la haute fonction publique laquelle remettra profondément en cause les modalités de recrutement et de carrière des membres du Conseil d’Etat.
 

Rapport d’information du Sénat relatif au réseau des services économiques de la direction générale du Trésor à l'étranger

Le 2 juin 2021, à l’issue d’un contrôle budgétaire lancé en 2020 avant la crise sanitaire, la commission des finances du Sénat a remis un rapport d’information relatif au réseau des services économiques de la direction générale du Trésor (DG Trésor)(1 et 2).

Divisé par quatre depuis 2004 notamment en raison de transferts de compétences, ce réseau compte au 1er janvier 2021 502 agents répartis entre les services économiques régionaux, les services économiques et les délégués ou correspondants.

Intervenant dans les champs de l’analyse macroéconomique et sectorielle, la diplomatie économique et le soutien aux entreprises françaises, le réseau a vocation à conseiller le ministère de l’économie, des finances et de la relance (MEFR) et le ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE). A cette fin, il produit un nombre important d’analyse macro-économique, de notes sectorielles sur les pays et des études comparatives internationales (ECI).

A partir de 2008, ses activités commerciales ont été dévolues à l’opérateur Ubifrance devenu Business France après fusion avec l’Agence française pour les investissements internationaux et l’Agence française pour le développement international des entreprises(3).

Alors que les services économiques sont placés sous l’autorité de l’ambassadeur, le réseau dépend exclusivement de la DG Trésor concernant les relations des services économiques avec l’administration centrale. Par ailleurs, la direction de la diplomatie économique (DDE) du MEAE n’a pas d’autorité ni de pouvoirs d’instructions sur les services économiques.

Afin d’améliorer l’organisation et renforcer la capacité du réseau à remplir ses missions en dépit de la baisse de ses effectifs, le Sénat formule une série de dix recommandations pour renforcer la coordination entre les acteurs, améliorer la diffusion des productions documentaires et renforcer la sécurité des systèmes d'information.

Si le rapport prend acte des évolutions du périmètre du réseau et de la baisse des effectifs programmée dans le cadre du plan porté par le comité Action publique 2022, il estime nécessaire de préserver les effectifs des services économiques à l’étranger de la DG Trésor soulignant leur rôle déterminant lors de la crise sanitaire (soutien au rapatriement des ressortissants français, accompagnement des entreprises françaises, sécurisation de l’approvisionnement en matériels médicaux, études comparatives internationales,…).

Afin de renforcer les liens du MEAE avec le réseau, le rapport recommande de permettre à la DDE de ce ministère de saisir directement les services économiques à l’étranger. Cependant, une information simultanée devra être opérée auprès notamment du service des affaires bilatérales, de l’internationalisation des entreprises et de l’attractivité (SABINE) de la DG Trésor qui pourra, le cas échéant, prioriser les demandes.

Relevant qu’en dépit d’une convention de coopération entre la DG Trésor et Business France du 19 février 2016 en matière d’accompagnement à l’international des entreprises françaises, l’origine de l’identification des projets d’investissement demeurait floue et dépendait surtout d’une bonne entente entre les équipes, le rapport préconise une labellisation plus rigoureuse tout en veillant à ce qu’elle ne nuise pas à la fluidité des échanges entre les deux réseaux.

Par ailleurs, afin d’une part, de garantir le bon exercice des missions notamment de Business France, des conseillers du commerce extérieur de la France et du réseau des chambres de commerce et d’industrie et, d’autre part, améliorer l’animation de la communauté d’affaires, le rapport suggère l’organisation dans chaque pays d’un conseil économique annuel de l’ensemble des acteurs de la communauté économique française. Celui-ci serait placé sous l’égide de l’ambassadeur et son secrétariat serait confié au réseau des services économiques.

En outre, saluant le renforcement de l’animation des chefs des services économiques régionaux et la démarche de régionalisation des compétences, le rapport appelle à la poursuite de celle-ci en privilégiant, sauf exception justifiée par des spécificités locales, les profils généralistes des personnes travaillant dans les services économiques et les profils spécialisés de celles travaillant dans les services économiques régionaux.

Constatant l’insuffisance de prise de relais de l’action de la DG Trésor dans les pays où elle est absente, le rapport propose, afin de mieux organiser la continuité de son action, d’une part, que les conseillers du commerce extérieur et les chambres de commerce et d’industrie soient associés à cette continuité et, d’autre part, que soient désignés par le MEAE des conseilleurs d’ambassade aux profils plus économiques, conduisant au rapprochement des deux fonctions préconisées notamment par la Cour des comptes dans son référé du 3 septembre 2014(4). Néanmoins, le rapport rappelle que la décision finale d’évolution des implantations relève du ministère de l’économie, des finances et de la relance.

Alors que la crise sanitaire a été synonyme de progrès en matière de déploiements informatiques, elle a également révélé de nombreuses marges de progression en la matière. Ainsi, relevant l’insuffisance d’outils partagés avec notamment Business France, le rapport appelle de ses vœux l’accélération du développement d’applications informatiques communes. Par ailleurs, la crise ayant conduit à des échanges directs entre les services économiques et les cabinets du MEFR sans passer par l’administration centrale, le rapport préconise, afin de sécuriser à l’avenir ces échanges, que les membres de cabinets du MEFR soient dotés de messageries cryptées. Par ailleurs, pour améliorer la collaboration entre la direction du numérique du MEAE et le bureau compétent de la DG Trésor, le rapport suggère de faire converger leurs « bulles informatiques » ou à tout le moins, à défaut de progrès rapides, de fusionner les deux environnements.

Enfin, constatant le manque de publicité du travail d’analyse réalisé par le réseau, le rapport appelle de ses vœux la transmission intégrale des ECI aux parlementaires pour alimenter leurs travaux et la rédaction systématique de synthèses de celles-ci en vue de leur diffusion auprès du grand public.
 

Rapport d’information de l’Assemblée nationale relatif à l’évaluation des relations entre l’État et ses opérateurs

Le 9 juin 2021, le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale a remis un rapport d’information relatif à l’évaluation des relations entre l’État et ses opérateurs(1) inscrit à son programme d’évaluation depuis octobre 2019.
 
S‘appuyant sur l’étude de la Cour des comptes(2) réalisée à sa demande en application de l’article L. 132-6 du code des juridictions financières(3), le comité a auditionné un échantillon des représentants de huit des 437 opérateurs de l’Etat(4), de quatre ministères assurant la tutelle métier de plusieurs opérateurs(5), la Direction du budget du ministère de l’économie, des finances et de la relance (MEFR), le service du contrôle général économique et financier, lesquels assurent la tutelle financière des opérateurs, et la direction interministérielle de la transformation publique en charge de définir la doctrine du recours aux opérateurs.

Les opérateurs, dont la notion est apparue pour la première fois dans la loi de règlement de 2005, ont en commun quatre critères :
 
  • l’existence d’une personnalité morale ;
  • une activité mettant en œuvre une politique publique définie par l’Etat ;
  • un financement assuré majoritairement par l’Etat ;
  • et un contrôle direct de l’Etat relevant de l’exercice d’une tutelle.

Si le rapport relève une grande diversité des secteurs d’intervention des opérateurs, il souligne une participation variable aux missions de service public parmi lesquelles la recherche et l’enseignement supérieur concentrent plus de 50% des opérateurs. En revanche, le rapport relève la quasi-absence d’opérateurs dans le domaine régalien.

Eu égard au grand nombre d’opérateurs, toutefois en baisse, et à la diversité de leur statuts juridiques, le rapport préconise de stabiliser la doctrine de rattachement à la notion d’opérateur en évitant toute dérogation aux critères en vigueur.

Représentant 15% du budget général de l’Etat, soit 63 milliards d’euros, les opérateurs ont été associés progressivement aux plans transversaux de maîtrise de la dépense publique. Grands pourvoyeurs d’emplois (405 000 équivalents temps plein travaillés soit 21% des emplois de l’Etat), ils se voient imposer depuis 2009, un plafond d’emploi par programme. Constatant que les effectifs réels sont régulièrement inférieurs aux plafonds, le rapport préconise de réduire les plafonds d’emplois des opérateurs lorsque les emplois vacants dépassent 1% des emplois autorisés.

Concernant leur gouvernance, afin d’améliorer la transparence des nominations de leurs dirigeants et de faciliter la transition entre un successeur et son prédécesseur, le rapport appelle de ses vœux l’ajout des fonctions de dirigeants de certains opérateurs dans la liste de celles nécessitant, en vertu de la loi organique du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution(6), un avis public des commissions permanentes du Parlement.

En outre, alors qu’il est constaté que la plupart des dirigeants actuels des opérateurs de l’Etat n’ont pas connaissance de la circulaire du Premier ministre du 26 mars 2010 relative au pilotage stratégique des opérateurs de l’Etat(7) et qu’ils n’ont pas été destinataires de lettres de mission et d’objectifs, le rapport préconise qu’en début de chaque mandat, une lettre de mission leur soit envoyée et que les lettres d’objectifs annuels le soit avant le 30 juin de l’année concernée.

Par ailleurs, afin d’évaluer les objectifs réalisés et définir ceux à venir, le rapport suggère, dans le prolongement de la circulaire, de dynamiser les outils de pilotage stratégique en i) organisant un entretien annuel entre le ministre ou son représentant et les dirigeants de chaque opérateur ; ii) généralisant des contrats d’objectifs et de performance (COP) pour l’ensemble des opérateurs ou catégories d’opérateurs ; iii) développant des contrats d’objectifs et de moyens (COM) pour les opérateurs présentant les enjeux les plus importants pour la mise en œuvre des politiques publiques.

De même, afin de pleinement appliquer les règles de bonne gouvernance énoncées par les circulaires du Premier ministre de mars 2010(7) et juin 2015(8), le rapport propose de reprendre le "Cadre de référence pour la gouvernance des organismes publics" co-signés le 10 mars 2020 par le contrôle général économique et financier, la direction du budget du MEFR et l’agence des participations de l’Etat. Il suggère notamment de limiter à 15 membres la composition des conseils d’administration tout en développant les droits de vote différenciés afin de garantir la majorité aux représentants de l’Etat.

Enfin, afin de responsabiliser les opérateurs et de simplifier les modalités d’organisation du contrôle financier, le rapport préconise de substituer un contrôle financier a posteriori à un contrôle a priori en supprimant le dispositif du visa préalable pour les actes de gestion des opérateurs qui y sont encore soumis et de fusionner la direction du budget et le service du contrôle général économique et financier, ou à défaut, de rationaliser leurs périmètres d’intervention.
puce note (1) Rapport d’information de l’Assemblée nationale sur "l’évaluation des relations entre l’État et ses opérateurs" (pdf)
puce note (2) Rapport de la Cour des comptes sur les relations entre l'État et ses opérateurs – Lettre de la DAJ n°311 - 11 février 2021
puce note (3) Article L. 132-6 du code des juridictions financières
puce note (4) Etablissement public du Château de Fontainebleau, Agence pour l’enseignement français à l’étranger, Office national des forêts, Pôle Emploi, Société du Grand Paris, Business France, Centre national du cinéma et de l’image animée, Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail
puce note (5) Ministère de l’Economie, des Finances et de la Relance, ministère de la Transition écologique, ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation, ministère de la Culture
puce note (6) Loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010, relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution
puce note (7) Circulaire du Premier ministre du 26 mars 2010 relative au pilotage stratégique des opérateurs de l’Etat (pdf)
puce note (8) Circulaire du Premier ministre du 23 juin 2015 sur le pilotage des opérateurs et autres organismes publics contrôlés par l’Etat
 
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