Rapport de la Cour des comptes sur la stratégie des finances publiques pour la sortie de la crise

Sur demande du Premier ministre, la Cour des comptes a présenté un rapport sur la stratégie des finances publiques à adopter pour la sortie de la crise(1), constatant que l’activité s’est contractée de 7,9% en 2020, "repli inédit depuis 1945".

La Cour estime nécessaire une action publique favorisant une stratégie de croissance pour assurer la soutenabilité des finances publiques. Il s’agirait de :
  • concentrer l’effort d’investissement public sur des priorités ciblées afin d’en maximiser l’impact et de le mesurer rapidement, en poursuivant le soutien à l’innovation, la recherche, l’industrie et le développement des compétences ;
  • soutenir la transition écologique ;
  • contribuer à l’accélération de la transformation numérique ;
  • préparer plus activement la gestion de crise afin d’être en capacité de réagir rapidement et de façon coordonnée.
Par ailleurs, la Cour retient que la stratégie de finances publiques (au-delà de la stratégie de croissance) devrait veiller à réduire le déficit public à partir de 2023 pour permettre d’installer la dette publique sur une trajectoire de baisse durable, sous l’hypothèse d’une sortie de crise d’ici la fin 2021. Afin de ne pas accroître encore trop fortement les divergences entre pays de la zone euro et notamment entre la France et l’Allemagne, la Cour estime que "le rythme de progression des dépenses devrait être fixé à un niveau conduisant à une réduction du déficit public suffisante pour permettre une décrue de l’endettement public au plus tard à compter de 2027 ".

La trajectoire des finances publiques devrait être inscrite dans une loi de programmation des finances publiques votée à l’automne 2022 pour l’ensemble de la législature.

Concernant la dépense publique, dont le niveau en France est sensiblement plus élevé que dans des pays dont le modèle social est comparable au nôtre, le rapport estime essentiel d’identifier les causes structurelles de la dynamique de ces dépenses afin d’infléchir ces tendances.

La Cour a analysé cinq secteurs clés de la dépense publique afin d’en tirer les conséquences nécessaire à leur réforme : le système de retraite, l’assurance maladie, la politique de l’emploi, les minima sociaux et la politique du logement.

Outre cette attention portée sur les principaux leviers de la dépense, la Cour estime qu’une action doit être menée sur l’ensemble des administrations publiques : réévaluer les missions des administrations, développer la contractualisation pour une plus grande liberté de gestion, simplifier l’organisation et alléger les procédures administratives ; elle formule en ce sens vingt-sept orientations et recommandations axées autour de quatre piliers :
 
  • 1er pilier : le renforcement de la croissance potentielle
    • Accorder la priorité aux dépenses publiques et aux incitations fiscales susceptibles de contribuer à soutenir la croissance potentielle, en particulier dans l’innovation, la recherche, l’industrie et le développement des compétences ;
    • Accélérer la transition écologique en soutenant les investissements verts prioritaires et en accompagnant, notamment par des dispositifs fiscaux adaptés, l’évolution des comportements des ménages et des entreprises ;
    • Soutenir la transformation numérique des entreprises et accélérer l’adaptation des services publics ;
    • Renforcer les capacités de résilience en recensant mieux les risques de toute nature, en les hiérarchisant et en se préparant plus efficacement à la gestion de crise ;
    • Maintenir les dispositifs d’urgence (fonds de solidarité et activité partielle) pour les seuls secteurs demeurant affectés par la crise, en réduisant le montant des aides accordées ;
    • Accélérer la transposition en cours de la directive européenne du 28 mars 2019 sur la restructuration et l’insolvabilité en encourageant les procédures préventives et confidentielles ;
    • Créer de nouveaux instruments financiers d’un accès simple pour les particuliers, susceptibles de drainer l’épargne des ménages accumulée pendant la crise pour renforcer les fonds propres des entreprises.
 
  • 2e pilier : la soutenabilité des finances publiques dans des règles de gouvernance rénovée
    • Dès que l’activité sera revenue au moins au niveau d’avant-crise, engager une consolidation des finances publiques, en privilégiant des mesures portant sur la dépense publique ;
    • Créer une instance pérenne de concertation, constituée de représentants de l’État, des collectivités territoriales, des administrations de sécurité sociale et des partenaires sociaux, associant toutes les administrations publiques à la maîtrise des finances publiques ;
    • Organiser un débat national associant toutes les parties prenantes sur les enjeux de soutenabilité en amont du vote des lois de programmation des finances publiques ;
    • Sur la base d’un rapport du Gouvernement et d’une analyse du Haut Conseil des finances publiques, instituer un débat annuel sur la dette publique et sa soutenabilité permettant d’ancrer le cadre financier pluriannuel dans une vision de long terme ;
    • Transformer la loi de financement de la sécurité sociale en une loi de la protection sociale obligatoire élargie aux régimes de retraite complémentaire obligatoires et à l’assurance chômage ;
    • Conforter la surveillance de la sincérité des lois financières et de la trajectoire pluriannuelle en élargissant le mandat du Haut Conseil des finances publiques à l’appréciation du réalisme des prévisions de recettes et de dépenses, du chiffrage de certaines mesures nouvelles et à l’identification des risques d’écart à la trajectoire ;
    • Définir en loi de programmation des finances publiques, pour chaque année et en milliards d’euros courants, une enveloppe pluriannuelle de dépenses des administrations publiques, déclinée en sous-objectifs et assortie d’une provision de programmation, et une enveloppe pluriannuelle de mesures nouvelles en recettes ;
    • Agir pour permettre l’adaptation du cadre européen des finances publiques au nouveau contexte issu de la crise avant la levée de la "clause dérogatoire générale" ;
    • Fixer dans une loi de programmation des finances publiques votée à l’automne 2022 et couvrant la durée de la législature, une trajectoire de solde public permettant d’assurer la réduction du poids de la dette dans le PIB au plus tard à compter de 2027.
 
  • 3e pilier : Engager des réformes clés pour infléchir le rythme et améliorer la qualité de la dépense publique
    •  Procéder, en début de législature, à une revue approfondie des dépenses publiques dont le niveau et la dynamique apparaissent sensiblement supérieurs à ce qui est observé chez nos partenaires européens, afin d’identifier les réformes susceptibles d’en maîtriser l’évolution et de renforcer l’efficacité et l’efficience des politiques concernées ;
    • Poursuivre l’adaptation des régimes de retraite afin de maîtriser l’évolution des dépenses et d’en accroître l’équité ;
    • Renforcer l’efficience de notre système de santé, en coordonnant plus étroitement les acteurs de ville et hospitaliers, avec pour ambition d’offrir des soins de qualité et de stabiliser la part des dépenses d’assurance maladie dans le PIB ;
    • Adapter les dispositifs d’indemnisation du chômage et d’aides à l’emploi à l’évolution des cycles économiques et renforcer l’insertion durable dans l’emploi des publics fragiles et la prévention du chômage de longue durée ;
    • Assurer une plus grande efficacité et équité des minima sociaux, en veillant à leur soutenabilité et à leur contrôle, en procédant à l’harmonisation et à la simplification des dispositifs et en renforçant l’incitation à l’activité ;
    • Simplifier et territorialiser davantage les instruments de la politique du logement en ciblant prioritairement les ménages les plus défavorisés, et supprimer les dispositifs, notamment fiscaux, dont l’efficience est insuffisante.
 
  • 4e pilier : Renforcer l’efficience des administrations dans la mise en œuvre des politiques publiques
    • Procéder à une revue des missions des administrations publiques afin de supprimer les missions que la sphère publique n’a plus vocation à exercer, de rationaliser celles exercées par plusieurs entités, et de favoriser la déconcentration ou la décentralisation de l’action publique au plus proche des territoires ;
    • Responsabiliser les acteurs en développant les pratiques de contractualisation pluriannuelle sur les objectifs et les moyens, y compris vis-à-vis des collectivités territoriales ;
    • Engager un chantier ambitieux en vue de simplifier le paysage des administrations publiques, les procédures et les normes, en tirant notamment profit des outils numériques et des simplifications mises en place pendant la crise sanitaire ;
    • Développer les évaluations de politiques et de dispositifs publics, et mieux intégrer leurs résultats dans la délibération démocratique et dans l’action publique ;
    • Renforcer la lutte contre la fraude aux prélèvements publics et aux prestations sociales, y compris en ce qui concerne les dispositifs mis en place pendant la crise sanitaire.
 

Les données de la performance 2020

Dans le cadre de l’examen de la loi de règlement (PLR) au Parlement, la direction du budget publie les résultats de l’action publique de l’année 2020(1). Les "données de la performance" proposent une vision synthétique des résultats obtenus par vingt-cinq missions du budget général en matière de performance de la dépense publique.

Présentées sous forme de "fiches-mission", le document recense les principales données budgétaires et les moyens engagés. Sa parution, avant le débat d’orientation des finances publiques, permet de "renforcer le chaînage vertueux entre exécution du budget 2020 et préparation du budget 2022, particulièrement important dans le contexte de sortie de crise sanitaire".

Ces données sont disponibles également en datavisualisation sur le nouvel outil lancé par la direction du budget le 7 mai dernier(2).

Globalement, la part des indicateurs de performance dont la cible est atteinte ou dont les résultats s’améliorent est en repli par rapport à 2019 bien que restant majoritaire en 2020 (56%).

Le document rappelle l’exécution du budget de l’Etat pour l’année 2020. Les recettes nettes du budget général s’élèvent 282 Mds€ dont 256 Mds€ de recettes fiscales nettes et les dépenses s’établissent à 455,5 Mds€. Le solde du budget atteint -172,7 Mds€.

Les principales dépenses sont l’enseignement scolaire (20%), la défense (12%), les engagements financiers de l’Etat (10%), le plan d’urgence face à la crise, la solidarité l’insertion et l’égalité des chances et la recherche et l’enseignement supérieur (respectivement 8%). 54% des effectifs sont concentrés dans l’enseignement scolaire.



En seconde partie, le document comporte un focus sur les indicateurs les plus représentatifs des missions.

Concernant la mission "économie", les moyens alloués sont plus importants qu’en 2019 ou en 2018 puisqu’ils augmentent de 1,56 Mds€ à 2,69 Mds€. Les indicateurs les plus représentatifs montrent que les entreprises bénéficiaires d’un prêt garanti en 2017 par Bpifrance affichent une meilleure performance en 2020 que les entreprises comparables. Cet écart est le signe de la capacité de BpiFrance à faire croître les entreprises soutenues et créer de la richesse sur le territoire national.


Dans l’étude "Doing Business", la France se situe au 20ème rang dans la zone OCDE. En 2019, elle était classée au 1er rang pour le commerce transfrontalier, au 10ème rang pour l’exécution des contrats et le raccordement à l’électricité et au 15ème rang pour la création d’entreprise. Les données pour 2020 doivent encore être consolidées.

 

Réforme de la fiscalité des entreprises dans l’UE

La Commission européenne a adopté en mai 2021 une communication sur la fiscalité des entreprises pour le 21ème siècle(1).

Dans un contexte post covid-19, l’Union européenne a besoin d’un cadre fiscal efficace et équitable pour les entreprises au sein du marché unique. La communication propose une stratégie fiscale à long terme ainsi qu’un programme à moyen terme pour 2021 et 2022. L’objectif de cette nouvelle stratégie est de réduire les charges administratives pour les entreprises et supprimer les obstacles fiscaux.

Par exemple, l’initiative "BEFIT" ou "Entreprises en Europe : cadre pour l’imposition des revenus" prévoit un corpus règlementaire unique pour l’imposition sur les sociétés au sein de l’Union.

A court terme, la communication propose de mieux soutenir les entreprises pendant la phase de reprise d’activité à l’aide d’une recommandation sur le traitement fiscal des pertes. Les Etats membres sont invités à autoriser les entreprises à reporter les pertes sur l’exercice fiscal précédent.

La Commission souhaite lutter contre l’incitation fiscale favorisant l’endettement en contribuant à la ré-actionnarisation des entreprises qui sont financièrement vulnérables.

Elle propose également que certaines grandes entreprises opérant dans l'Union soient tenues de publier leurs taux d'imposition effectifs dans un souci de transparence sur les stratégies de planification fiscale agressive.

Cette communication, bien qu’elle ne vise pas expressément la fiscalité du numérique, fait écho aux travaux en cours de l’OCDE visant à réformer le cadre international de la fiscalité des entreprises.

Par ailleurs, lors du sommet du G7 le 5 juin dernier, les ministres des finances des Etats-Unis, du Royaume-Uni, du Canada, de l’Allemagne, de la France, de l’Italie et du Japon ont trouvé un accord sur de nouvelles règles mondiales concernant la fiscalité des entreprises, reposant sur un taux d’imposition de 15% des plus grandes multinationales telles que Google ou Apple. Ce projet d’accord doit recueillir l’approbation du G20 en juillet 2021.

 
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