Ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'Etat

L’ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'Etat(1), présentée par le Président de la République le 8 avril 2021 devant la convention managériale de l’Etat, a pour ambition de dynamiser les parcours de carrière des cadres supérieurs de l’Etat : la haute fonction publique doit mieux refléter la diversité sociale et territoriale de la société française et concourir à mieux armer nos territoires au service de projets qui ont le plus d’impacts sur nos concitoyens.

Outre, la définition des catégories de fonctionnaires et agents relevant de l’encadrement supérieur, l’ordonnance du 2 juin 2021 créé le nouveau corps des administrateurs de l’administration de l’Etat (1°) refonde la formation initiale et continue des cadres supérieurs de l’Etat (2°), crée des outils d’accompagnement personnalisé dédiés aux cadres supérieurs (3°) et prévoit des dispositions relatives au recrutement et à la mobilité des membres des juridictions administratives et financières (4°)

1° La création du corps des administrateurs de l’Etat :

Il regroupera, à partir du 1er janvier 2022, l’ensemble des corps aujourd’hui pourvus par l’ENA, dont les corps des inspections générales interministérielles (IGF, IGAS, IGA), à l’exception des corps juridictionnels.

Il s’agit de créer une identité commune à l’ensemble des cadres supérieurs de l’État, en passant d’une logique de corps à une logique d’emploi, tout en conservant un cadre statutaire protecteur et attractif. Un plus grand nombre d’emplois seront accessibles uniquement sur la base des compétences et de l’expérience, et non sur la base de l’appartenance à un corps. La création de statuts d’emplois suppose en outre, une ouverture plus grande des viviers permettant de prétendre à l’accès aux emplois concernés.

Cependant, l’ordonnance instaure au niveau législatif des garanties d'indépendance pour l'exercice des missions au sein d'inspections générales le justifiant. Afin de tenir compte de leurs caractéristiques et sujétions particulières, les spécificités des métiers des inspections seront également prises en compte dans le cadre d’un statut d’emploi qui sera élaboré par décret en Conseil d’Etat.

2° La refonte de la formation initiale et continue :

L’ordonnance crée l’Institut national du service public (INSP) auquel les biens, droits et obligations de l’Ecole nationale d’administration sont transférés. Cet établissement public administratif de l’Etat assurera la formation initiale et la formation continue de fonctionnaires destinés à accéder au corps des administrateurs de l’Etat, ainsi que le pilotage du tronc commun de formation associant plusieurs écoles de service public formant des cadres supérieurs des trois versants de la fonction publique et les magistrats de l’ordre judiciaire.

Le Premier ministre a en outre souligné que l'Etat a besoin de compétences nouvelles, aussi tout en formant au droit et à l’économie, la réforme de la formation des cadres supérieurs doit aussi donner une place à des disciplines, dont la crise sanitaire a montré l’importance, comme la psychologie, la communication ou les sciences comportementales : les cadres de l’Etat doivent être capables de gérer la complexité et d'animer des équipes, sans demeurer dans un champ d'expertise particulier.

3° La création d’outils d’accompagnement personnalisé dédiés aux cadres supérieurs :

En application de l’ordonnance, la diversité des expériences acquises constituera la principale condition d'accès aux fonctions supérieures. Les missions opérationnelles seront privilégiées pour les premiers emplois plutôt que les fonctions juridictionnelles, de contrôle ou d'inspection. Les expériences dans les services déconcentrés ou au sein des opérateurs de l'Etat, là où l'action publique se déploie concrètement au service de nos concitoyens constitueront des points de passage plus systématiques et davantage valorisés. Les mobilités seront rendues obligatoires pour se confronter à des environnements professionnels différents.

En terme d’outils d’accompagnement, la mise en œuvre des lignes directrices de gestion interministérielles (LDGI) constituera le cadre de référence interministériel de l’usage par les employeurs publics de l’Etat des dispositifs de mobilité, d’accompagnement, d’évaluation et de transitions professionnelles qui bénéficieront aux cadres supérieurs. En s’imposant aux lignes directrices ministérielles, ces LDGI, édictées par le Premier ministre, assureront une cohérence et une équité de traitement entre tous les cadres supérieurs de l’État quel que soit leurs employeurs de rattachement ou d’affectation.

En outre, la culture de l’évaluation est également renforcée. Au compte-rendu d’évaluation professionnel prévu par l’article 55 de la loi du 11 janvier 1984, viennent s’ajouter des évaluations réalisées par des instances collégiales à des moments clés de la carrière afin d’apprécier l’aptitude des cadres à évoluer vers des responsabilités supérieures ou différentes, de proposer toutes les actions visant à développer les compétences (parcours de formation, actions d’accompagnement, mobilité), mais aussi de préconiser, le cas échéant, une transition professionnelle accompagnée.

Un décret en Conseil d’Etat permettra de préciser, outre la composition et le fonctionnement de ces nouvelles formes d’évaluation, leur articulation avec les modalités d’évaluation par la voie hiérarchique ainsi que les implications pour le processus de promotion notamment, en lien avec les lignes directrices de gestion interministérielles.

Destinée à apporter, en articulation avec les DRH ministérielles, une offre de service et d’accompagnement de haut niveau aux cadres supérieurs de l’État, la délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État (DIESE) proposera une offre de services d’accompagnement aux cadres supérieurs de l’État. Elle aura également pour mission de faciliter les transitions professionnelles. Les outils créés par la loi de transformation de la fonction publique dans le cadre des restructurations, notamment le congé de transition professionnelle pourront ainsi être mobilisés pour un accompagnement personnalisé.

4° Des dispositions particulières relatives au recrutement et à la mobilité des membres des juridictions administratives et financières :

Les membres du Conseil d’État et les magistrats de la Cour des comptes se verront appliquer les mêmes principes de mobilité, d’ouverture et d’évaluation, avec pour seules adaptations celles strictement nécessaires à la protection de leur indépendance et de leur impartialité. Ceci implique le maintien de corps spécifiques, dont l’existence est une garantie de l’indépendance des juridictions.

A compter du 1er janvier 2023, les cadres n’intégreront plus directement le Conseil d'État, la Cour des Comptes dès la sortie de l’INSP, mais après s'être distingués par des résultats concrets, c'est-à-dire après six années d’expérience professionnelle dans des fonctions d’encadrement supérieur et d’un processus de sélection, organisé par l’INSP, commun au Conseil d'Etat et à la Cour des comptes mais aussi potentiellement à d'autres services de l'Etat.

Nul ne pourra ainsi exercer des fonctions dans les juridictions administratives et financières sans avoir au préalable exercé au sein de l’administration opérationnelle. Il ne sera plus possible d’accéder au grade supérieur sans avoir accompli une mobilité, l’une en début de carrière, avant de pouvoir rejoindre l’institution ; l’autre avant le passage au grade de conseiller d’État et de conseiller-maître. Enfin, l’accès au Conseil d’État et à la Cour des comptes, sera plus largement ouvert à tous les stades de la carrière. En fonction de leurs besoins, les institutions devront chaque année intégrer au moins une personne issue de ce parcours et ayant fait ses preuves dans l'exercice des missions.

En ce qui concerne les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (TA-CAA) ainsi que des magistrats des chambres régionales et territoriales des (CRTC), ils conservent pour leur part deux voies de recrutement principales : un concours spécifique et le futur INSP cependant, deux mobilités seront désormais obligatoires en-dehors de la juridiction au cours de la carrière.

Cette obligation est la même que celle qui sera prévue pour tous les hauts fonctionnaires : une mobilité en début de carrière, une autre en deuxième partie de carrière. Deux années au moins d’expérience dans des fonctions administratives seront donc nécessaires avant de rejoindre les TA-CAA ou les CRTC après sélection.

Dans l’optique que tous les hauts fonctionnaires se confrontent à des environnements professionnels différents, l’ordonnance supprime la possibilité pour tous les magistrats administratifs et financiers d’effectuer leurs mobilités dans une autre juridiction du même ordre (une cour administrative d’appel pour les magistrats administratifs / une autre CRTC ou la Cour des comptes pour les magistrats financiers).

Pour faciliter l’organisation des mobilités pour les magistrats administratifs, l’ordonnance allège les incompatibilités qui empêchent aujourd’hui d’aller exercer certaines fonctions dans le ressort du tribunal administratif. De la même façon, des dispositions transitoires sont prévues pour s’assurer que les magistrats aient le temps de préparer leur mobilité dans de bonnes conditions.

Plutôt qu'une approche strictement statutaire, un décret en Conseil d'Etat fixera la liste des emplois constituant l'encadrement supérieur de l'Etat. L’ordonnance inclut dans ce périmètre les dirigeants et principaux cadres supérieurs des établissements publics de l’Etat auxquels s’appliqueront les nouvelles lignes directrices de gestion interministérielle, les évaluations périodiques des pratiques professionnelles et des réalisations et l’accompagnement à la transition professionnelle.
 

Loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés

S’appuyant sur les recommandations du rapport parlementaire intitulé "D’un continuum de sécurité vers une sécurité globale" remis en septembre 2018 au Premier ministre(1), après une censure partielle et des réserves du Conseil constitutionnel(2), la loi pour une sécurité globale préservant les libertés a été promulguée par le Président de la République le 25 mai 2021 et publiée le lendemain au Journal officiel(3).

Les modifications et compléments introduits au cours de la navette parlementaire ont porté la proposition de loi initiale(4) de 32 à 80 articles, dont 8 ont été déclarés contraires à la Constitution.

La loi tend à mieux articuler le travail entre les acteurs chargés de la sécurité en renforçant le rôle de proximité des polices municipales, en clarifiant celui des agents du secteur de la sécurité privée, en facilitant l’utilisation des outils technologiques tels que la vidéo-protection et la captation d’images et en définissant un cadre d’action clair et protecteur pour les agents de police.

  1. Renforcement du rôle de proximité des polices municipales

La loi permet aux communes limitrophes ou appartenant à une même agglomération au sein d'un même département ou à un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, de recruter en commun, par un syndicat de communes, un ou plusieurs agents de police municipale, compétents sur le territoire de chacune des communes. De même, des brigades cynophiles peuvent être créées selon ces mêmes modalités qui seront précisées par décret en Conseil d’Etat.

Par ailleurs, la loi a fixé un cadre légal permettant la création d’une police municipale à Paris dont s’est saisi récemment le conseil municipal(5) et à laquelle sont associées pleinement, en vertu de la loi, les mairies d'arrondissement.

Enfin, la loi renforce l’information des maires sur les suites judiciaires données aux infractions constatées sur leur commune.

  1. Rôle des agents du secteur de la sécurité privée

Complémentaire du service public de la police, le secteur de la sécurité privée s’est substantiellement développé dans la protection des biens et l’organisation de grands événements. Ainsi, afin d’encadrer plus strictement cette activité,  la loi renforce les compétences du Conseil national des activités privées de sécurité (Cnaps) compétent pour délivrer les autorisations d’exercice et contrôler les acteurs de ce secteur.

Ainsi, la loi conditionne l’exercice d’activités de sécurité privée à la possession d’une carte professionnelle soumise à de nouvelles conditions d’obtentions (connaissance suffisante de la langue française, possession d’un titre de séjour depuis cinq ans…). De même, elle assujettit les dirigeants de société de sécurité privée à de nouvelles obligations administratives.

Néanmoins, afin de faciliter l’exercice des missions des agents privés de sécurité, la loi supprime l'exigence d'habilitation et d'agrément qui leur était imposée pour pouvoir procéder à des palpations de sécurité.

Enfin, sous la réserve formulée par le Conseil constitutionnel qu’elle ne saurait s'exercer au-delà des abords immédiats des biens dont les agents privés de sécurité ont la garde, les préfets peuvent leur confier une mission de surveillance des personnes sur la voie publique contre les actes de terrorisme.

La loi autorise par ailleurs le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures visant à adapter l’organisation et le fonctionnement du CNAPS et à modifier les modalités d’obtention des certifications professionnelles se rapportant aux activités privées de sécurité

  1. Utilisation des outils technologiques de surveillance

Afin de faciliter le travail des agents en charge de la sécurité, la loi élargit le recours aux nouvelles technologies de surveillance et l’utilisation des images prises.

Ainsi, elle autorise l'utilisation de caméras individuelles par les agents de la police nationale, les militaires de la gendarmerie nationale et les agents de police municipale. Cette disposition a été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dès lors que ces caméras sont munies de dispositifs techniques garantissant l'intégrité des enregistrements et la traçabilité des consultations lorsqu'il y est procédé dans le cadre d'une intervention.

Par ailleurs, la loi étend d’une part le champ des images prises par des systèmes de vidéo-protection sur la voie publique auxquelles peuvent accéder les policiers municipaux ainsi que certains agents de la Ville de Paris et d’autre part, les conditions dans lesquelles les agents des services internes de sécurité de la société nationale des chemins de fer (SNCF) et de la Régie autonome des transports parisiens (RATP) peuvent visionner des images de vidéo-protection prises depuis les véhicules et les emprises des transports publics de voyageurs pour lesquels elle autorise l'installation de caméras frontales embarquées afin notamment de prévenir les accidents ferroviaires.

En outre, la loi permet aux services chargés du maintien de l'ordre d’être destinataires d'images de vidéosurveillance réalisées afin d'assurer la protection des parties communes des immeubles collectifs à usage d'habitation.

Enfin, elle définit le cadre juridique de l’utilisation des caméras installées sur des aéronefs circulant sans personne à bord (drone). La captation du son depuis ces aéronefs est prohibée. Elle autorise des agents privés de sécurité à détecter des drones. En revanche, les dispositions de la loi relatives à l’utilisation de caméras embarquées sur des drones par les services de l’État et par la police municipale aux fins d’assurer l’exécution de tout arrêté de police du maire ont été jugées contraires au droit au respect de la vie privée.

  1. Cadre d’action clair et protecteur des agents de police

Le cadre de d’action et la protection des agents de police ayant été des sujets au centre des débats, la loi clarifie leur champ d’intervention et renforce leur protection à l’égard des actes de malveillance pouvant être commis à leur encontre.

Ainsi, désormais, l'accès à un établissement recevant du public ne peut pas être refusé à un fonctionnaire de la police nationale ou à un gendarme au motif qu'il porte son arme en dehors des heures de service.

En outre, la loi condamne à cinq ans d’emprisonnement la création de fichiers informatiques aux fins d’identification malveillante d’un agent public et élargit le délit d’embuscade aux agressions commises sur la famille des policiers ou gendarmes et à celles commises hors des heures de service.

En revanche le Conseil constitutionnel, estimant que législateur n'a pas suffisamment défini les éléments constitutifs de l'infraction, a censuré les dispositions insérant dans le code pénal un nouveau délit de provocation à l'identification d'un policier ou gendarme en opération, "dans le but manifeste qu’il soit porté atteinte à son intégrité physique ou psychique".

Par ailleurs, la protection fonctionnelle est étendue aux agents entendus dans le cadre de l’audition libre.

Enfin, sauf bonne conduite en détention, la loi supprime les crédits automatiques de réduction de peine dont pouvaient bénéficier les personnes condamnées à de l’emprisonnement pour des infractions commises contre notamment des policiers, élus, magistrats ou toutes autres personnes dépositaires de l’autorité publique.

 

Loi n° 2021-641 du 21 mai 2021 relative à la protection patrimoniale des langues régionales et à leur promotion

Depuis la révision du 23 juillet 2008(1), la Constitution dispose, en son article 75-1, que les "langues régionales appartiennent au partrimoine de la France". Partant du constat dressé par l'UNESCO du danger de l'extinction de la totalité des soixante-quinze langues régionales parlées sur le territoire français, en métrople et outre-mer, le législateur est intervenu pour promouvoir le parlers locuax afin d'assurer leur survie. La loi du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République(2) a reconnu pour la première fois l'enseignement bilingue français langue régionae en permettant l'inscription d'un enfant dans une école publique d'une autre commune lorsque sa commune de rédidence ne propose pas d'eneignement de langue régionale.
 

Afin d’encadrer la prise en charge financière d’une telle inscription, la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe)(3) a soumis celle-ci à l’existence d’un accord entre la commune d’accueil et la commune de résidence, obligation étendue aux écoles privées sous contrat et associatives par la loi du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance(4).

La loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI ième siècle(5) a créé un nouveau morif de discrimination, sanctionné pénalement, fondé sur la maîtrise d'une autre langue que le français tandis que la loi du 28 févirer 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique(6) a autorisé l'étableissement d'actes d'état civil bilingues.

Considérant que la Constitution et les dispositions législatives en vigueur n'étaient pas suffisantes pour assurer la protection et la promotion effectives des langues régionales, le législateur a adopté le 21 mai 2021, sur initiative parlementaire, une loi consacrant un statut législatifs(7).

Ainsi, l'article L 1 du code du patrimoine est modifié afin de reconnaître l'existence d'un patrimoine linguistique, constitué de la langue française et des langues régionales. Il oblige les collectivités territoriales à concourir à l'enseignement, à la diffusion et à la promotion de ces langues. Par ailleurs, les biens présentant un intérêt majeur pour la connaissance des langues françaises et régionales accèdent à la catégorie de trésor national entraînant l'application d'un régime particuliers de protection (article L 111-1 du code du patrimoine).

En outre, la loi favorise leur usage en précisant au sein de la loi du 4 aôut 1944 relative à l'emploi de la langue française(8) que ses dispositions ne "ne font pas obstacle à l'usage des langues régionales et aux actions publiques et privée menées en leur faveur.

Par ailleurs, durcissant les dispositions des lois du 27 août 2015 et du 26 juillet 2019, la nouvelle loi oblige les communes de résidence à participer, si elles ne disposent pas d'école bilingues, aux frais de scolarité des enfants concernés dans des écoles privées sous contrat proposant une enseignement bilingue.

De plus, afin de proposer l’enseignement d’une langue régionale à tous les élèves, la loi précise que celui-ci s’effectue dans le cadre de l'horaire normal des écoles maternelles et élémentaires, des collèges et des lycées sur tout ou partie des territoires concernés.

La loi prévoit la remise par le Gouvernement de différents rapports annuels portant d’une part, sur l'accueil des enfants dont les familles ont fait la demande d'un accueil au plus près de leur domicile dans des écoles maternelles ou classes enfantines en langue régionale et d’autre part, sur les conventions spécifiques relatives aux établissements d'enseignement de langues régionales.

Enfin, la loi autorise les services publics sur tout ou partie de leur territoire à recourir à l'affichage de traductions de la langue française dans la ou les langues régionales sur différentes signalétiques et en matière de communication institutionnelle.

Deux dispositions de la proposition de loi initiale votées par le Parlement tendaient à une promotion plus forte de ces langues en permettant l’enseignement immersif et l’utilisation de signes diacritiques en langue régionale dans les actes d’état civil.

Mais, considérant ces dispositions comme contraires à l’article 2 de la Constitution lequel dispose que "La langue de la République est le français", le Conseil constitutionnel les a censurées(9) aux motifs d’une part, que "l'enseignement immersif d'une langue régionale est une méthode qui ne se borne pas à enseigner cette langue mais consiste à l'utiliser comme langue principale d'enseignement et comme langue de communication au sein de l'établissement" et d’autre part, qu’en "prévoyant que des mentions des actes de l'état civil peuvent être rédigées avec des signes diacritiques autres que ceux employés pour l'écriture de la langue française, ces dispositions reconnaissent aux particuliers un droit à l'usage d'une langue autre que le français dans leurs relations avec les administrations et les services publics."

Notes
puce note (1) Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République
puce note (2) Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République
puce note (3) Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République
puce note (4) Loi n° 2019-791 du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance
puce note (5) Loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe
puce note (6) Loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique
puce note (7) Loi n° 2021-641 du 21 mai 2021 relative à la protection patrimoniale des langues régionales et à leur promotion
puce note (8) Loi n° 94-665 du 4 août 1994 relative à l'emploi de la langue française
puce note (9) Décision n° 2021-818 DC du 21 mai 2021
 

Bilan annuel du Sénat de l'application des lois au 31 mars 2021

Le 27 mai 2021, la délégation du bureau en charge du travail parlementaire, du contrôle et du suivi des ordonnances a rendu public son rapport d'information(1) relatif à l’application des lois adoptées entre le 1er octobre 2019 et le 30 septembre 2020. Ce bilan est établi à la date du 31 mars 2021 pour tenir compte du délai de six mois que s’est fixé le Gouvernement pour prendre les textes réglementaires prévus par la loi dans la circulaire du Premier ministre du 29 février 2008 relative à l’application des lois(2).

Hors ratification de conventions internationales, 43 lois - dont 18 d’initiative parlementaire - ont été adoptées lors de la session 2019-2020, contre 49 lors de la session précédente. 15 étaient d’application directe et 28 nécessitaient des mesures d’application. Le Sénat observe que 26 des 43 lois votées pendant la session 2019-2020 l'ont été en suivant la procédure accélérée, d’où une impression d’« urgence permanente » se conjuguant avec une inflation des textes, ce qui expose les institutions à un double risque : l'insécurité juridique d'une part, et celui du brouillage de la perception de l'action publique dans l'esprit des Français d'autre part. Le taux global d’application dans les six mois des lois calculé par le Sénat est de 62% (contre 72% la session précédente) et si l’on exclut les mesures dont l’entrée en vigueur est différée, il atteint 69%. En moyenne, les mesures réglementaires ont été publiées sept mois et un jour après la promulgation de la loi, soit près de deux mois de plus que lors de la session 2018-2019 (cinq mois et 12 jours).

Le taux de remise des rapports demandés au Gouvernement au détour d’un article de loi demeure faible, avec un taux de 28%, bien qu’en nette progression par rapport à la session précédente (12%). Le Sénat n’est à l’origine que de 28 des 297 des demandes de rapports effectuées sous la XVème législature et regrette qu’aucun des huit rapports demandés par le Sénat au Gouvernement au cours de la session 2019-2020 n’ait été déposé.

Le Sénat note un accroissement du nombre des ordonnances publiées au cours de la session 2019-2020, 100 contre 59 pendant la session précédente. Le délai moyen entre la date de dépôt de l’habilitation et la date de publication des ordonnances publiées au cours de la session est de 209 jours toutes ordonnances confondues. Il est de 29 jours pour les ordonnances prises dans le cadre de la crise sanitaire, mais de 570 jours pour les autres, à comparer à un délai moyen d’adoption d’une loi de 235 jours en moyenne au cours de la session. L, le Sénat estime ainsi que l’argument du gain de temps pour multiplier le recours à la législation par ordonnances n’est pas pertinent. Au surplus, le Sénat par une résolution adoptée le 1er juin 2021 entend renforcer son contrôle des ordonnances par les commissions permanentes : le rapporteur d’une loi devra désormais suivre les ordonnances publiées sur son fondement, ce qui approfondit la portée de l’article 19bis B du Règlement du Sénat, révisé le 18 juin 2019, ayant déjà conféré au rapporteur la responsabilité du suivi de la loi après sa promulgation. Un outil de suivi dédié(3) retrace désormais sur le site internet du Sénat les habilitations accordées, les délais fixés par la loi et l'état des ratifications.

Ce bilan annuel global s'articule avec le contrôle individuel assuré par les sénateurs à l'occasion des questions (d'actualité, orales et écrites) qu'ils peuvent adresser au Gouvernement sur l'état de l'application des lois pour renforcer son contrôle. Il est complété par le contrôle effectué, tout au long de l'année, par chaque commission dans son champ de compétence.
 
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