Avis du Conseil d’Etat sur la proposition de loi pour renforcer la prévention en santé au travail

Le 4 février 2021, le Conseil d’Etat a rendu son avis sur la proposition de loi pour renforcer la prévention en santé au travail. Cette proposition de loi traduit quatre axes de réforme visant i) le renforcement dans les entreprises de la prévention relative à la santé au travail ; ii) la définition de l’offre de services de prévention et d’accompagnement à proposer aux entreprises et salariés ; iii) l’amélioration de l’accompagnement des publics plus vulnérables et la lutte contre la désinsertion professionnelle ; et, enfin, iv) la réorganisation de la gouvernance de la prévention et de la santé au travail.

Le Conseil d’Etat observe que ce texte entend concrétiser les équilibres trouvés par les partenaires sociaux dans le cadre des négociations de l’accord national interprofessionnel sur la santé au travail du 10 décembre 2020, soulignant un effort de co-construction entre les partenaires sociaux, le Gouvernement et le Parlement.

Le Conseil d’Etat admet à l’article 3, le renvoi au comité national de prévention et de santé au travail (CNPST) le soin de définir les modalités d’application de certaines dispositions, notamment celle portant sur le « passeport prévention » qui recense les formations suivies par les travailleurs liées à la sécurité et à la prévention des risques professionnels. A l’inverse, le Conseil d’Etat considère que la délégation au CNPST de la définition du régime de certification des services de santé au travail « pourrait excéder la limite admise par la jurisprudence » concernant la compétence des partenaires sociaux en matière de détermination des conditions de travail et de gestion des entreprises.

Cette compétence ne saurait s’étendre, selon lui, aux « règles de fonctionnement, de certification et d’accréditation applicables aux personnes de droit privé », ressortissant du domaine des obligations civiles et commerciales qui connaissent une portée importante pour le secteur économique visé.

Le Conseil d’Etat constate par ailleurs que des éléments de mise en œuvre appartenant au domaine du règlement ont été rehaussés au niveau législatif dans la proposition de loi : les articles ayant trait à la liste exhaustive des documents faisant l’objet d’une publication obligatoire ou bien aux missions consultatives du comité national et des comités régionaux de prévention et de santé au travail, pourraient faire l’objet d’un simple décret.

Le Conseil d’Etat souligne aussi l’intérêt d’une mise en cohérence de différentes normes se recoupant sur le sujet de la santé au travail, telles que les dispositions relatives au harcèlement sexuel dans le code pénal, introduites par la loi du 3 août 2018 renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes, et celles issues du code du travail qui sont harmonisées au sein de cette proposition de loi, mais aussi les normes relatives aux missions de prévention des services de santé au travail prévues par ce texte, consacrant leur participation aux campagnes de vaccination et de dépistage, appelées à être précisées au regard de la règle générale du code du travail selon laquelle ces services « ont pour mission exclusive d'éviter toute altération de la santé des travailleurs du fait de leur travail. »

Dans le même esprit, il convient, selon l’avis du Conseil d’Etat, d’éviter une superposition de dispositifs aux mêmes objectifs à l’image de la création par ce texte d’un « passeport prévention » semblable au passeport dit « d’orientation, de formation et de compétences » intégré au compte personnel de formation et prévu dans le code du travail, en rattachant ce nouvel outil au second ou, à défaut, en précisant, par l’intervention du législateur, ses caractéristiques propres et les droits et obligations qui lui sont attachés.

Le Conseil d’Etat salue une évolution bienvenue pour l’objectif de protection de la santé publique, qui peut justifier les restrictions aux principes de liberté d’établissement et de libre prestation de services à travers la soumission des services de santé au travail interentreprises (SSTI) à des règles d’organisation telle qu’une obligation de certification par des organismes indépendants. Il précise la mise en œuvre devant être prévue pour le suivi, par le service de santé au travail d’une entreprise, de l’état de santé des travailleurs indépendants et des salariés des entreprises extérieures exerçant sur le site de l’entreprise .

Il recommande également d’encadrer la délégation d’une partie des missions du médecin du travail au médecin de ville non spécialement formé ou à des infirmiers pour éviter une incidence sur le degré de protection des travailleurs, en associant le médecin du travail à la définition du périmètre des missions dévolues et à leur exercice. De la même façon, le Conseil reconnait l’objectif d’amélioration de la prévention poursuivi par le texte comme justifiant la faculté donnée au médecin du travail de consulter le dossier médical partagé du salarié, à condition que soient conciliés le droit au respect de la vie privée, les exigences constitutionnelles qui s’attachent au droit à la protection de la santé et les normes européennes relatives à la protection des données, par des aménagements préalablement prévus par le législateur (le salarié pourrait refuser l’accès au dossier à tout moment, rendre certaines informations inaccessibles ou interdire l’accès à certains professionnels de santé).

Il ajoute des garanties du respect de la vie privée du salarié qu’il convient, selon lui, de prévoir :
- exclure les informations issues du dossier médical partagé de celles devant être communiquées par le médecin du travail au médecin mandaté par l’employeur en cas de litige ;
- assurer qu’aucune conséquence ne saurait être tirée du refus du salarié d’autoriser l’accès du médecin du travail à son dossier médical partagé ;
- ne verser dans le dossier médical partagé que les informations tirées du dossier médical en santé au travail qui sont nécessaires au développement de la prévention, à la coordination, la qualité et la continuité des soins.

Cette proposition de loi, déposée par les députées rapporteures Charlotte Parmentier-Lecocq (LREM) et Carole Grandjean (LREM), a été adoptée en première lecture par l’Assemblée nationale le 17 février dernier, après engagement de la procédure accélérée.
 

Ordonnance n° 2021-174 du 17 février 2021 relative à la négociation et aux accords collectifs dans la fonction publique

L'article 14 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique habilite le Gouvernement à prendre toutes dispositions relevant du domaine de la loi afin de favoriser, aux niveaux national et local, la conclusion d'accords négociés dans l'ensemble de la fonction publique.

Cet article permet de définir les autorités compétentes pour négocier et les domaines de négociation et de fixer les modalités d'articulation entre les différents niveaux de négociation ainsi que les conditions dans lesquelles des accords locaux peuvent être conclus en l'absence d'accords nationaux. Il permet également de définir les cas et conditions dans lesquels les accords majoritaires disposent d'une portée ou d'effets juridiques, leurs conditions de conclusion et de résiliation et de déterminer les modalités d'approbation qui permettent de leur conférer un effet juridique.

Les dispositions prévues par l’ordonnance n° 2021-174 du 17 février 2021 relative à la négociation et aux accords collectifs dans la fonction publique (1) s'appuie sur l'analyse et les propositions émises par la mission Esch-Vigouroux-Rouquette ayant produit un rapport sur le sujet (2) remis au secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique le 25 mai 2020, intitulé « Renforcer la négociation dans la fonction publique »(3) .

Cette ordonnance remplace l’article 8 bis de la loi du 13 janvier 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires par les articles 8 bis à 8 nonies afin de définir le nouveau régime juridique des accords dans la fonction publique. Le champ d'application de la négociation inclut l'ensemble des agents publics, ainsi que, lorsque les stipulations de l'accord concerne des questions communes avec les agents affectés dans leurs juridictions, les magistrats administratifs, financiers et de l'ordre judiciaire.

Les négociations relatives à l'évolution des rémunérations et du pouvoir d'achat des agents publics relèvent comme précédemment des seules organisations syndicales représentatives au seul niveau national et des autorités nationales.

La liste exhaustive des domaines ouverts à la négociation et auxquels s'applique le nouveau régime juridique est défini par l'ordonnance (art. 8 ter). Cependant les autorités compétentes et les organisations syndicales ont la possibilité de conclure des accords sur des thématiques non prévues par cette liste. Ces accords ne peuvent toutefois pas comporter des clauses ayant une portée juridique.

Les parties habilitées à négocier et à signer un accord sont mieux identifiées et articulées entre elles, notamment lorsque plusieurs autorités sont compétentes. Les organisations syndicales représentatives habilitées à négocier sont celles disposant d'au moins un siège dans un organisme consultatif de référence. Un droit d’initiative des organisations syndicales représentatives est introduit pour ouvrir une négociation. L'administration est alors tenue de proposer dans un délai raisonnable une réunion pour déterminer si les conditions d'ouverture d'une négociation sont réunies (art. 8 quinquies).

L'autorité compétente pour conclure et signer un accord est celle qui est compétente pour s'engager à prendre les mesures réglementaires que comporte le cas échéant l'accord ou pour entreprendre des actions déterminées qu'il prévoit.

La règle du caractère majoritaire d'un accord conclu est confirmée. Celui-ci est réputé valide dès lors qu'il est signé par une ou par plusieurs organisations syndicales représentatives ayant recueilli, à la date de la signature de l'accord, au total au moins 50 % des suffrages exprimés en faveur des organisations habilitées à négocier lors des dernières élections professionnelles organisées au niveau auquel l'accord est négocié.

Des accords-cadres commun aux trois versants de la fonction publique ou spécifiques à l'une des trois fonctions publiques peuvent être conclus, ou encore concerner des négociations engagées par un département ministériel ou les établissements publics qui en relèvent. Pour tous les autres niveaux de négociation, il est possible de conclure des accords de méthode préalables à l'engagement d'une négociation.

En outre, le principe de faveur – selon lequel l'accord collectif de travail peut comporter des dispositions plus favorables aux salariés que celles des lois et règlements en vigueur, déjà applicable dans le régime précédent est réaffirmé.

L’ordonnance prévoit que les accords conclus dans les domaines ouverts à la négociation peuvent comporter des dispositions édictant des mesures réglementaires ainsi que des clauses par lesquelles l'autorité administrative s'engage à entreprendre des actions déterminées n'impliquant pas l'édiction de mesures réglementaires.

Lorsque l'accord contient spécifiquement des dispositions réglementaires qui se substituent à un acte unilatéral, l'ensemble des autorités compétentes pour édicter cet acte unilatéral doivent être signataires de l'accord.

Lorsque l'accord comporte des dispositions réglementaires, portant sur les thèmes du déroulement des carrières et de la promotion professionnelle, de l'intéressement collectif et des modalités de mise en œuvre de politiques indemnitaires ainsi que de la protection sociale complémentaire, il est prévu un mécanisme d'approbation, préalable à la signature de l'accord, des ministres chargés du budget et de la fonction publique.

L'article 8 sexies précise les conditions et limites de la portée normative que peuvent revêtir les clauses réglementaires d'un accord. Ces clauses, qui ne sont pas soumises à la consultation préalable des organismes consultatifs, ne peuvent pas porter sur des règles que la loi a chargé un décret en Conseil d'Etat de fixer, ni modifier des règles fixées par un décret en Conseil d'Etat ou y déroger.

Le principe de la publication des accords et de leur entrée en vigueur le lendemain de leur publication ou à une date déterminée par l’accord lui-même est prévu ainsi qu’une information spécifique des conseils supérieurs et des comités sociaux concernés.

Un comité de suivi de l’accord est mis en place sa composition comprend des membres désignés par les seules organisations syndicales représentatives signataires de l’accord et les représentants de l'autorité administrative ou territoriale signataire.

L’ordonnance renvoie à un décret en Conseil d'Etat la fixation du régime applicable en matière de modification, de suspension et de dénonciation des accords et plus globalement sur les conditions d'application de l'ordonnance.
 

Ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021 relative à la protection sociale complémentaire

L’article 40 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique (1) habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi afin de redéfinir la participation des employeurs mentionnés à l'article 2 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires au financement des garanties de protection sociale complémentaire de leurs personnels ainsi que les conditions d'adhésion ou de souscription de ces derniers, pour favoriser leur couverture sociale complémentaire.

Pour conforter le financement de la protection sociale complémentaire santé, l’ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021 relative à la protection sociale complémentaire (2) réécrit l'article 22 bis de la loi du 13 juillet 1983 afin de renforcer l’implication des employeurs dans le remboursement complémentaire en sus de l'assurance maladie de base des frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident.

Actuellement, l’article 22 bis de la loi du 13 juillet prévoit que les personnes publiques peuvent contribuer au financement des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles les agents qu’elles emploient souscrivent, cette participation étant réservée aux contrats ou règlements garantissant la mise en œuvre de dispositifs de solidarité entre les bénéficiaires, actifs et retraités.

L’ordonnance prévoit une obligation de participation des employeurs publics qui est fixée à hauteur d'au moins 50 % du financement nécessaire à la couverture des garanties minimales définies au II de l'article L. 911-7 du code de la sécurité sociale (3) : la participation de l'assuré aux tarifs servant de base au calcul des prestations des organismes de sécurité sociale mais aussi le forfait journalier, ainsi que les frais exposés, en sus des tarifs de responsabilité, pour les soins dentaires prothétiques ou d'orthopédie dentofaciale et pour certains dispositifs médicaux à usage individuel admis au remboursement.

La prise en charge de la complémentaire santé à hauteur de 50 % bénéficiera à l’ensemble des agents de la fonction publique, quel que soit leur statut (titulaires et contractuels), et devra être atteinte en 2024 dans la fonction publique d’État et d’ici 2026 dans la fonction publique territoriale et hospitalière.

Un régime de remboursement par les employeurs publics de la fonction publique de l'Etat d'une partie des cotisations de protection sociale complémentaire santé payées par leurs personnels civils et militaires est d’ores et déjà prévu à compter du 1er janvier 2022. Le montant du remboursement et les modalités de versement seront fixées par décret.

L’ordonnance permet également aux employeurs publics de participer au financement de la protection sociale complémentaire en matière de prévoyance. Il s'agit de la couverture complémentaire des conséquences liées aux risques d'incapacité de travail, d'invalidité, d'inaptitude ou de décès des agents publics.

Un accord peut prévoir une obligation de participation l'employeur public au financement de la protection sociale complémentaire de prévoyance ainsi qu’une obligation de souscription des agents publics aux garanties que ce contrat ou règlement collectif comporte. Ces contrats seront éligibles aux mêmes dispositions fiscales et sociales que ceux dont bénéficient les salariés dans des conditions qui seront à inscrire en loi de finances et loi de financement de la sécurité sociale.

L'article 2 précise les dispositions spécifiques à la fonction publique territoriale dérogeant ainsi aux dispositions à portée générale inscrites à l'article 22 bis de la loi du 13 juillet 1983. L'obligation de participation financière à hauteur de 20 % de la protection sociale complémentaire « prévoyance » s'impose aux employeurs territoriaux à compter du 1er janvier 2025. Un décret précisera les garanties minimales en matière de protection sociale complémentaire « prévoyance ».

L'article 3 fixe les dispositions applicables en matière de participation financière des employeurs publics à la protection sociale complémentaire des personnels militaires en reprenant l’essentiel de la loi du 13 juillet 1983 dont il diverge toutefois en tant qu'il permet, à l'initiative de l'employeur public, la conclusion d'un contrat ou règlement collectif et la participation obligatoire de l'employeur public au financement de la protection sociale complémentaire « prévoyance » ainsi que la souscription obligatoire des militaires à tout ou partie des garanties que ce contrat ou règlement comporte.

Un décret en Conseil d'Etat prévoira les conditions de participation de la personne publique au financement des garanties de protection sociale complémentaire en l'absence d'accord valide et les cas de dispense, notamment à l'initiative de l'agent, de l'obligation de souscription lorsque les agents sont déjà couverts par un contrat ou règlement collectif en qualité d'ayant-droit.

Les dispositions réglementaires qui seront prises seront déclinées dans chacune des fonctions publiques afin de tenir compte de leurs spécificités.
 
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