Rapport de la Cour des comptes sur les relations entre l'État et ses opérateurs

La Cour des comptes a publié le 27 janvier 2021 un rapport portant sur les relations entre l’Etat et ses opérateurs (1).

A la demande du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale, la Cour analyse le périmètre et les enjeux budgétaires liés aux financements des opérateurs de l’Etat et formule des recommandations visant à améliorer le pilotage et le contrôle de ces organismes par l’Etat.

La notion d’opérateur de l’Etat est née avec la mise en œuvre de la loi de finances du 1er août 2001 (LOLF). L’objectif était d’étendre les principes de bonne gestion financière aux organismes bénéficiaires de subventions pour charges de service public. L’information budgétaire relative à l’ensemble des opérateurs de l’Etat est détaillée au sein des « jaunes budgétaires » (2) annexés au projet de loi de finances.

Ces annexes définissent les opérateurs de l’Etat comme des organismes disposant de la personnalité morale et respectant trois critères :

  • une activité de service public qui puisse explicitement se rattacher à la mise en œuvre d’une politique définie par l’État et identifiée dans la nomenclature budgétaire ;
  • un financement assuré majoritairement par l’État directement sous forme de subventions ou indirectement via des ressources affectées, notamment fiscales, sans pour autant exclure la possibilité pour l’opérateur d’exercer des activités marchandes à titre subsidiaire ;
  • un contrôle direct par l’État qui ne se limite pas à un contrôle budgétaire ou économique et financier mais doit relever de l’exercice d’une tutelle ayant capacité à orienter les décisions stratégiques, que cette faculté s’accompagne ou non de la participation au conseil d’administration.

En 2019, la France compte 484 opérateurs de l’Etat dont les budgets s’élèvent à 53,8Mds€. Ces organismes disposent de 436 740 emplois (en équivalents temps plein travaillé) dont 86% sont financés par l’Etat.

  1. Un périmètre des opérateurs à clarifier et à stabiliser

Le rapport relève que le périmètre des opérateurs de l’Etat manque de cohérence et préconise une application plus homogène des critères de rattachement (critères d’activité, de financement et de contrôle). Il prend pour exemple l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) qui est sorti du champ des opérateurs bien qu’elle en conserve toutes les caractéristiques.

Par ailleurs, les opérateurs de l’Etat ne reflètent pas un ensemble homogène quant à leur taille et leur statut.

Ainsi, des organismes comme Pôle emploi ou l’Office national des forêts (ONF) sont classés parmi les opérateurs, bien que la part de leur financement émanant de l’État soit minoritaire.

  Les effectifs des opérateurs sont également très divers (47 000 ETP pour Pôle emploi) ainsi que leurs statuts (8 statuts juridiques différents existent).

  1. Un encadrement imparfait des moyens des opérateurs

La tendance depuis une décennie porte sur la rationalisation du périmètre des opérateurs. On note une diminution de leur nombre de 25% sur la période 2010-2020 et cette baisse se poursuit en 2021 du fait de plusieurs mouvements : 37 suppressions par rapport à 2020, dont 29 chancelleries d’université ; des regroupements qui conduisent à une réduction nette de 12 organismes (dont des regroupements d’universités) ; des sorties de périmètre (société du canal Seine-Nord Europe), en dépit d’entrées dans le périmètre (Établissement public chargé de la conservation et de la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris, Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués) ou de créations d’opérateurs (Université de Paris Sciences et Lettres, Institut national des sciences appliquées Hauts de France).

La Cour préconise que le Gouvernement s’interroge régulièrement sur la justification du recours à ce mode de gestion du service public, qui implique une forme de financement dérogatoire aux principes budgétaires.

Les moyens alloués aux opérateurs se décomposent entre subventions, transferts, dotations en fonds propres etc. et ne font pas l’objet de mécanismes d’encadrement qui leur seraient propres. En 2019, les taxes affectées représentent 77% du montant total des taxes reçu par les opérateurs. Par ailleurs, les plafonds d’emplois inscrits dans les lois de finances sont significativement supérieurs aux emplois réels, d’environ 20 000 ETP. Ainsi, le pilotage des emplois des opérateurs gagnerait à être renforcé par une réduction des plafonds d’emplois afin de les rapprocher du niveau réel des effectifs.

Les résultats comptables des opérateurs sont très variables. Quatre opérateurs représentent plus de la moitié des subventions versées : les universités (11 Md€ en 2019), le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) (2,6 Md€), le CEA (1,7 Md€) et Pôle emploi (1,4 Md€). En moyenne, les opérateurs ont dégagé des excédents entre 2016 et 2019. En revanche, l’endettement a, malgré l’interdiction d’emprunter sur une durée supérieure à 12 mois, augmenté pour 80% des opérateurs relevant de la catégorie des organismes divers d’administration centrale (ODAC). Cela s’explique en partie par l’intégration depuis 2015 au sein des opérateurs   de la Société du Grand Paris dont l’endettement fait partie de son modèle économique.

La Cour préconise que l’information budgétaire relative aux opérateurs soit mieux documentée,  par exemple par un suivi à périmètre courant et constant de l’ensemble des concours de l’État aux opérateurs et par l’analyse de leur évolution. De plus, les données par opérateurs devraient être complétées par la présentation a posteriori des emplois sous plafond et hors plafond en prévision et en exécution.

  1. Un pilotage stratégique des opérateurs à renforcer

L’exercice de tutelle des opérateurs reste un point de difficulté notamment dans les cas de tutelles multiples. Le rapport cite l’exemple du ministère de l’agriculture dont l’organisation a permis de notables améliorations. Il a créé au sein du secrétariat général une structure consacrée au pilotage des opérateurs assurant une coordination entre les directions de tutelle métier et la tutelle financière. Cette pratique gagnerait à être généralisée.

Le contrôle de l’état sur les opérateurs s’exerce également, dans le cadre d’une démarche de performance conforme à l’esprit de la LOLF, avec la signature de contrats d’objectifs et de performance (COP). Les opérateurs disposant d’un tel contrat restent minoritaires en 2020 (22%). La Cour recommande que la signature de COP avec les opérateurs soit généralisée en en faisant de véritables leviers d’amélioration de l’efficience de leur action par un renforcement de leur contenu. Par ailleurs, les contrats d’objectifs et de moyens (COM) mis en place dans le cadre de la démarche « Action publique 2022 » devraient être généralisés. En 2020, seulement 2 opérateurs l’ont mise en œuvre (Météo France et Business France).

Enfin, la maîtrise et le déploiement du contrôle interne par les opérateurs s’avère essentiel pour assurer une qualité des informations entrant dans l’élaboration des comptes de l’Etat. La Cour ne dispose en effet d’informations (rapports de commissaires aux comptes, rapports d’audit interne) que pour à peine un tiers des opérateurs.

 

Bilan 2020 sur l’exécution du plan de relance

Le ministère de l’économie, des finances et de la relance a publié le 21 janvier le bilan de l’exécution du plan de relance à fin 2020 (1). Présenté le 3 septembre 2020, le plan de relance visant à soutenir le rebond de l’activité et l’emploi à court terme a été doté de 100 milliards d’euros.

L’objectif de déploiement de 10% du plan de relance dès 2020 a été tenu. 11 milliards d’euros du plan de relance ont été engagés en 2020 et 9 milliards d’euros ont été effectivement versés.

En 2021, le ministre de l’économie a fixé comme objectif le déploiement de 40 milliards d’euros supplémentaires.

Concernant le volet de soutien aux plus jeunes, sur les 485 000 contrats d’apprentissage signés en 2020, 27% ont bénéficiés de l’aide exceptionnelle du plan de relance. Le nombre de contrats signés a par ailleurs augmenté de 28% depuis 2019.

La mise en place de la prime à l’embauche pour les jeunes de moins de 26 ans sur des contrats d’au moins trois mois a permis plus d’un million d’embauches en 2020.

Les contrats aidés pour les jeunes sont également soutenus par le plan de relance, tel que le contrat d’initiative emploi (CIE), le parcours emploi compétences jeunes (PEC jeunes) et l’insertion par l’activité économique (IAE) pour les jeunes.

Concernant le volet écologique, plus de 192 000 dossiers d’aides mensuelles au titre du dispositif MaPimeRenov (2) ont été déposés dont 73% ont été validés avant la fin 2020 pour un montant total de travaux s’élevant à 1,560 milliards d’euros. L’aide a vocation à financer les dépenses engagées pour les travaux d’amélioration de la performance énergétique du domicile.

Le plan de relance a également permis d’accélérer la rénovation thermique des bâtiments publics. 6682 projets ont été déposés pour une demande de 8,4 milliards d’euros. 63% des projets ont été retenus pour un total de 2,7 milliards d’euros. Une enveloppe de 1,3 milliards d’euros permettra de financer les travaux des universités, les écoles d’enseignements supérieurs et les logements étudiants.

Par ailleurs, le plan de relance a consacré 1,2 milliards d’euros à la décarbonation de l’industrie qui s’étendra sur la période 2020 – 2022 (soutien à l’efficacité énergétique de grande ampleur, soutien à la chaleur bas carbone et projets de moindre taille).

Le verdissement du parc automobile a également bénéficié des aides du plan de relance. La part de marché des véhicules électriques représente désormais 11% des ventes de véhicules neufs en décembre 2020, contre 2% à la même époque en 2019.

Concernant le volet compétitivité, plusieurs mesures ont été mises en place pour soutenir le financement des entreprises.

Le « label relance » a été créé afin d’orienter l’épargne des français vers les fonds propres des PME (petites et moyennes entreprises) et ETI (entreprises de tailles intermédiaires) françaises. Au 12 janvier, 123 fonds ont été labellisés. A partir de juillet 2021, une garantie de l’Eétat opérée par Bpifrance pour les investisseurs en fonds propres et quasi fonds propres sera disponible, permettant de garantir jusqu’à 1 milliard d’euros d’investissement, en plus d’un renforcement des garanties de financement à long terme de Bpifrance effectif à partir de janvier.

A compter du mois de mars, le dispositif de prêts participatifs sera mis en place et permettra d’apporter 20 milliards d’euros de quasi fonds propres pour conforter le bilan des entreprises françaises.

Par ailleurs, une dotation de 250 millions d’euros sera apportée début 2021 par l’État à des fonds d’investissement gérés par les Régions.

815 projets industriels (visant la modernisation, la relocalisation) ont déjà fait l’objet d’une décision positive dont plus de 90% concernent des PME et ETI pour un montant de 3,36 milliards d’euros d’investissement avec 710 millions d’aides d’e l’éEtats. Ces projets industriels portent sur les territoires, la relocalisation dans les secteurs critiques et le soutien à la modernisation des PME de l’aéronautique et de l’automobile.

En 2020, 7300 entreprises ont déposé un dossier pour la numérisation industrielle ou la robotisation de leur équipement. Pour la numérisation des commerces, 60 millions d’euros ont été versés.

Le plan de relance soutient les PME-ETI dans leurs démarches de prospection à l’export. 1237 entreprises bénéficient déjà du dispositif « chèque export » permettant de couvrir certaines dépenses de préparation et de prospection commerciales à l’étranger.

Enfin, le patrimoine français bénéficie également des aides du plan permettant la rénovation des cathédrales et des monuments nationaux.
 
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