Réforme du Conseil économique, social et environnemental - Loi organique n° 2021-27 du 15 janvier 2021

Conseiller du Gouvernement et du Parlement dans l’élaboration et l’évaluation des politiques publiques relevant de ses champs de compétences, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) constitue une instance de dialogue entre les acteurs de la société civile (syndicats patronaux et de salariés, associations) et les décideurs politiques. Il a succédé lors de la révision constitutionnelle de 2008 au Conseil économique et social créé par la Constitution de 1958, lui-même héritier du Conseil économique créé par la Constitution de 1946.

La loi organique du 15 janvier 2021(1), dont l’entrée en vigueur est fixée au 1er avril 2021, confie de nouvelles missions au CESE tout en modernisant son organisation et son fonctionnement. Ainsi, afin d’être au plus proche des préoccupations des différents secteurs et d’équilibrer la représentation de leurs acteurs, le nombre de membres du CESE a été réduit de 233 à 175 supprimant notamment les personnalités qualifiées désignées par le Gouvernement. Parmi les 45 représentants de la cohésion sociale et territoriale et de la vie associative, il est prévu 8 représentants des outre-mer. De même, le CESE peut désormais faire participer, de manière temporaire, une ou plusieurs instances consultatives territoriales aux travaux de ses commissions (anciennement sections).

En outre, consacrant l’expérimentation par le CESE de nombreux dispositifs participatifs, la loi :
  • facilite la saisine du CESE par voie de pétition en abaissant le nombre de signataires requis de 500 000 à 150 000 et l’âge à partir duquel il est possible d’engager ou de soutenir une telle action de 18 à 16 ans et permet que celle-ci soit introduite par voie électronique. Un délai d’un an est institué pour le recueil des signatures ;  
  • et, organise le recours à des consultations publiques, à l’initiative du CESE ou à la demande du Gouvernement ou du Parlement via notamment des plateformes numériques ou sous forme de conventions citoyennes sur un sujet particulier ou encore par l’intégration aux travaux de ses commissions de groupes de citoyens tirés au sort. Afin de s’assurer des garanties de sincérité, d'égalité, de transparence et d'impartialité des tirages au sort, le CESE désignera, le cas échéant, des garants. Les résultats de ces consultations seront communiqués au Premier ministre et aux présidents des assemblées parlementaires.  
Dans sa décision n° 2020-812 DC du 14 janvier 2021(2), le Conseil constitutionnel a néanmoins émis une réserve quant au nombre des personnes tirées au sort ou issues d’instances consultatives territoriales participant aux travaux des commissions qui doit représenter « une part limitée » (…) « de telle sorte qu'il n'en résulte pas un déséquilibre dans sa composition ou son fonctionnement ».

Par ailleurs, afin de permettre une plus grande fluidité des débats concernant des projets de loi portant sur des questions dont l’avis du CESE est requis et renforcer l’importance de celui-ci, la loi autorise le Gouvernement à ne pas consulter certains comités et commissions institués laissant, le cas échéant, au CESE le soin de les solliciter. A ce titre, le Conseil constitutionnel a jugé que les dispositions relatives à cette modalité de consultation avaient seulement valeur de loi ordinaire.

De plus, la loi organique permet au bureau du CESE, à son initiative ou à la demande du Gouvernement ou de l'assemblée parlementaire à l'origine de la consultation, de décider le recours à une procédure simplifiée sans examen par l’assemblée plénière dans le cadre de laquelle la commission compétente émet un projet d’avis dans un délai maximum de trois semaines. Sauf demande du président ou d’au moins un tiers des membres du CESE d’un examen par l’assemblée plénière, le projet devient l'avis du CESE au terme d'un délai de trois jours à compter de son approbation par le bureau.

Enfin, dans un souci de transparence et d’exemplarité déontologique de l’institution, la loi oblige désormais les membres du CESE à déclarer tout éventuel conflit d’intérêts auprès de la Haute autorité pour la Transparence de la Vie Publique. Un comité composé de députés, sénateurs et de membres du Conseil d’Etat et de la Cour des comptes est institué afin de proposer, au plus tard six mois avant la fin de chaque mandature, des évolutions de la composition du Conseil.
 

Préservation de l’environnement - Projet de loi constitutionnelle complétant l’article 1er de la Constitution

Désireux de répondre aux inquiétudes relatives au dérèglement climatique exprimées par une partie des Français notamment lors du Grand débat national de janvier à mars 2019 et sur proposition de la Convention citoyenne pour le climat installée depuis octobre de la même année, le Président de la République s’est engagé, en juin 2020, à faire présenter un projet de loi constitutionnelle(1) tendant à inscrire dans la Constitution, par voie de référendum et après consultation des assemblées, le principe même de préservation de l’environnement à laquelle la Charte de l’environnement, texte à valeur constitutionnelle adopté en mars 2005, a déjà contribué. Ainsi, après avis du Conseil d’Etat du 14 janvier 2021(2) et à l’issue du Conseil des ministres du 20 janvier de la même année, le Premier ministre et le Garde des Sceaux ont déposé auprès de l’Assemblée nationale un projet de loi constitutionnelle relatif à la préservation de l’environnement.

Constitué d’un article unique, ce projet prévoit d’insérer au sein de l’article 1er de la Constitution que la France « garantit la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et lutte contre le dérèglement climatique ».

Depuis l’adoption de la Constitution de 1958, l’article 1er a fait l’objet de trois réformes constitutionnelles en 1995, 2003 et 2008 à la suite desquelles respectivement ont été abrogées les dispositions relatives à l’ancienne Communauté franco-africaine et ont été inscrits les principes de décentralisation et d’égal accès des femmes et des hommes à divers mandats, fonctions et responsabilités.

Dans son avis du 14 janvier, soulignant être saisi pour la troisième fois en un peu plus de trois années d’un projet de réforme constitutionnelle portant sur la question environnementale, le Conseil d’Etat rappelle qu’il avait lui-même relevé, dans un avis de juin 2019, que le caractère prioritaire de la cause environnementale justifie qu’elle prenne place à cet article aux côtés des principes fondateurs de la République tels que le principe d’égalité devant la loi ou de laïcité. Néanmoins, cette inscription ne lui confère aucune prééminence d’ordre juridique sur les autres normes constitutionnelles.

Par ailleurs, alors qu’il avait attiré l’attention du Gouvernement dans ce même avis sur les conséquences de l’utilisation du verbe « agir », le Conseil d’Etat prend acte que le Gouvernement, tel qu’indiqué dans l’exposé des motifs, souhaite en recourant au verbe « garantir » introduire désormais « un principe d’action positif pour les pouvoirs publics ».

Dans le cadre de l’examen du présent projet de loi constitutionnelle, relevant entre autres que le terme « garantit » ne figure pas dans la Charte et lui préférant celui de « préserve » inscrit dans celle-ci, le Conseil d’Etat souligne que son utilisation imposera aux pouvoirs publics une quasi-obligation de résultat.

De ce fait, afin d’assurer une bonne interprétation de cette disposition, le Conseil d’Etat a recommandé d’indiquer plus précisément, dans l’exposé des motifs du projet, les effets juridiques attendus de la réforme, notamment sur la conciliation entre la préoccupation environnementale et les autres intérêts publics.

Enfin, le Conseil d’Etat propose de modifier également le quinzième alinéa de l’article 34 de la Constitution afin de prendre en compte cette nouvelle réforme. En effet, celui-ci confie à la loi le soin de déterminer les principes fondamentaux de « la préservation de l’environnement ». Or, le maintien de cette rédaction introduirait un doute sur la compétence du législateur en matière de préservation de la diversité biologique et d’action contre le dérèglement climatique. Dès lors, il suggère l’utilisation de la notion de droit de l’environnement laquelle recouvre les trois objectifs qui seraient désormais inscrits à l’article 1er.
 

Réforme de la formation des élus locaux – Ordonnance n°2021-45 du 20 janvier 2021

Prise en application de l’article 105 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique afin de mieux accompagner les élus locaux dans l’exercice de leurs responsabilités portant sur des domaines toujours plus étendus et techniquement complexes, l’ordonnance n°2021-45 du 20 janvier 2021(1) réforme substantiellement leur droit à formation. La majorité des dispositions entrent en vigueur au 1er janvier 2022. Elles tirent les conséquences du diagnostic et des recommandations d’un rapport de l'inspection générale de l'administration (IGA) et de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) publié le 24 février 2020(2).

Tout d’abord, est créé un espace dédié sur la plateforme numérique moncompteformation.gouv.fr, lequel permettra désormais aux élus locaux, comme le souligne le compte-rendu du Conseil des ministres du 20 janvier(3), de comparer les offres de formations, de s'y inscrire directement et de réduire les délais de validation des dossiers et de paiement des organismes de formation. A cette fin, les modalités de calcul de leur droit individuel à formation (DIF) seront dorénavant comptabilisés en euros et non plus en heures.

Par ailleurs, l’ordonnance offre aux élus locaux la possibilité d’utiliser leur droit à formation professionnelle pour financer des formations utiles dans l’exercice de leurs mandats ou en vue d’une reconversion professionnelle. Néanmoins pour ce dernier type de formation, cette possibilité sera dorénavant limitée aux élus n'ayant pas liquidé leurs droits à pension.

Afin d’assurer l’équilibre financier du fonds du DIF, l’ordonnance prévoit expressément celui-ci et confie cette mission au Conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL), composé d'élus et de personnalités qualifiées, qui, le cas échéant, proposera pour le rétablir des solutions au ministre chargé des collectivités territoriales. Ce fonds sera alimenté notamment par prélèvement à la source des cotisations des élus. L’ordonnance donne également la possibilité à la Caisse des dépôts de procéder à une avance de trésorerie au profit du fonds.

Dans ce cadre, concernant le financement direct des formations pertinentes, les collectivités territoriales conserveront l'obligation de prévoir, dans leur budget prévisionnel, un montant-plancher de crédits consacrés à la formation des élus égal à 2 % de leur enveloppe indemnitaire. Le montant réellement dépensé en fin d'exercice ne doit en outre pas dépasser un plafond de 20 % de cette enveloppe. Seules les dépenses de formation seront prises en compte, à l'exclusion des remboursements de frais de déplacement ou de séjour ou des compensations de pertes de revenus.

Comme le précise le rapport au Président de la République(4), les communes continueront de pouvoir transférer la mise en œuvre des dispositions relatives à la formation des élus à leur établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP), tout en ouvrant la possibilité de recourir à des coopérations plus souples. La Caisse des dépôts et consignations pourra gérer le fonds du DIF des élus locaux dans le cadre d'une convention d'objectifs conclue avec l'Etat, et le mettre en œuvre via un service dématérialisé gratuit à disposition des organismes de formation comme des élus.

Outre son rôle de garant de l’équilibre financier, le CNFEL voit ses compétences renforcées et sera chargé notamment de formuler des avis relatifs aux agréments des organismes, de se prononcer sur la mise en œuvre du DIF, d'émettre des recommandations sur la formation des élus locaux et de produire un rapport annuel sur celle-ci. Son avis pourra être sollicité par le Gouvernement sur tout projet de texte relatif à la formation des élus locaux. A ses côtés, sera créé un conseil d'orientation, regroupant des élus locaux, des experts et des personnalités qualifiées chargés de formuler des propositions pour renforcer l'évaluation et la qualité des formations et de proposer un répertoire des formations liées au mandat. Ses propositions seront soumises au CNFEL et son avis pourra être sollicité par le Gouvernement ou le CNFEL.

Enfin, afin de s’assurer du respect par les organismes de formation de leurs obligations liées à l’agrément qui leur serait octroyé, chaque organisme se verra soumis désormais aux règles applicables aux organismes de formation professionnelle (déclaration en préfecture, règles de fonctionnement, contrôles, et certification qualité) et devra produire annuellement un rapport de son activité. En cas de manquement à ces obligations, le ministre chargé des collectivités territoriales pourra suspendre cet agrément pour une durée maximale de quatre mois, à titre conservatoire. Avant l'expiration de ce délai, et après avis du CNFEL, le ministre pourra également abroger l'agrément ; l'organisme qui en bénéficiait ne pourra alors solliciter de nouvel agrément pendant une période d'un an.
 

Publication des nouvelles recommandations de l’AFA pour prévenir et détecter les faits d’atteinte à la probité

Conformément aux missions qui lui sont confiées par la loi Sapin II(1), l’Agence française anticorruption (AFA) est chargée d’élaborer des recommandations destinées à aider les personnes morales de droit public et de droit privé à prévenir et à détecter les faits d’atteinte à la probité. Après trois ans d’activité et tirant les enseignements de ses missions de conseil et de contrôle, l’AFA a procédé à l’actualisation de ses premières recommandations, publiées le 22 décembre 2017.

Au terme d’une consultation publique, qui s’est déroulée du 16 octobre au 16 novembre 2020, l’AFA a adopté ses nouvelles recommandations dans un avis(2) publié au Journal officiel du 12 janvier 2021. Ce document est destiné à aider les personnes morales de droit public et de droit privé à prévenir et à détecter les faits de corruption, de trafic d’influence, de concussion, de prise illégale d’intérêts, de détournement de fonds publics et de favoritisme. Ces nouvelles recommandations se substituent à celles publiées en 2017.

Les recommandations définissent les modalités de mise en œuvre d’un dispositif anticorruption que peuvent déployer, de manière proportionnée et adaptée à leur profil de risques, toutes les personnes morales de droit public et de droit privé. Ces recommandations sont structurées en trois parties.

La première partie comporte des dispositions générales relatives au dispositif anticorruption applicable à tous les acteurs. Elles s’articulent autour de trois piliers : l’engagement de l’instance dirigeante, la connaissance des risques d’atteinte à la probité auxquels l’entité est exposée (cartographie de ses risques) et la gestion de ces risques au moyen de mesures de prévention, de détection et de remédiation.

La deuxième partie concerne les entreprises assujetties à l’article 17 de la loi précitée relatif à l’obligation de vigilance. Elle introduit des précisions pour chacune des procédures et mesures constituant le dispositif anticorruption. Des éléments de définition de l’instance dirigeante sont désormais mentionnés ainsi que des précisions sur le rôle des organes de contrôle et de surveillance. Elément central du dispositif anticorruption, la cartographie des risques et ses enjeux y sont détaillés. Des compléments méthodologiques concernent l’évaluation de l’intégrité des tiers et la profondeur des évaluations à mener selon le niveau de risque qu’ils présentent.

Sur le volet détection, ces recommandations encouragent les entreprises assujetties à se doter d’un dispositif de recueil unique des alertes et précisent le rôle du contrôle interne et des contrôles comptables. Enfin, le régime disciplinaire est abordé en rappelant le principe de gradation des sanctions.

La troisième partie est consacrée aux acteurs publics assujettis à l’article 3 de la loi Sapin II. Ces orientations tiennent compte de la grande hétérogénéité des personnes morales de droit public, ainsi que du degré de maturité actuel des dispositifs anticorruption déployés au sein de ces acteurs. Après avoir défini et présenté la responsabilité de l’instance dirigeante, les recommandations détaillent la méthode conseillée pour réaliser une cartographie des risques en matière d’atteintes à la probité. Sur le volet prévention, elles listent les attentes relatives à un code de conduite anticorruption et rappellent le rôle d’un dispositif de formation et de sensibilisation à l’anticorruption. L’évaluation de l’intégrité des tiers est explicitée ainsi que son articulation avec les règles de la commande publique.

Les volets consacrés à la détection et à la remédiation soulignent la nécessité d’orienter les dispositifs existants en direction de la lutte contre les atteintes à la probité. Enfin, une annexe livre des exemples de situations à risque concernant la plupart des acteurs publics : le versement de subventions, la gestion des ressources humaines et le processus des achats.

Ces nouvelles recommandations sont entrées en vigueur immédiatement, cependant l’AFA ne s’y référera que pour les contrôles ouverts à compter du 13 juillet 2021.
 
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