Comité de suivi des retraites - septième avis

La loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système français de retraites a créé un dispositif de pilotage qui vise à garantir dans la durée le respect par le système de retraites de ses objectifs d’équilibre financier et de justice. A partir des analyses du Conseil d’orientation des retraites (COR) et après consultation d’un jury citoyen, le comité de suivi des retraites (CSR) rend chaque année un avis public portant sur les objectifs financiers et sur les objectifs d’équité assignés au système de retraites.

L’avis du CSR (1), habituellement rendu avant le 15 juillet, a été cette année dans le contexte de crise sanitaire décalé au 20 décembre. Cet avis s’appuie notamment sur les nouvelles projections du Conseil d’orientation des retraites rendues publiques le 26 novembre dernier. Le CSR doit poser les principes qui pourraient guider la stratégie de retour à l’équilibre des prochaines années, dans une démarche qui intègrerait aussi la problématique de l’harmonisation des droits et des outils de pilotage entre régimes, ce que cherchait à faire le projet de Système universel. Cet avis est cette année d’une nature particulière car ce comité doit se prononcer sur l’attitude à adopter face à un choc dont les conséquences à court terme sont faciles à appréhender mais dont l’ampleur exacte et a fortiori les suites présentent une large part d’incertitude.

Après un retour sur les messages délivrés dans ses précédents avis, l’avis de l’année 2020 a d’abord résumé, comme à l’habitude, les conclusions des projections remises par le Conseil d’orientation des retraites le 26 novembre dernier, en insistant sur la comparaison avec les projections réalisées en 2019. Selon les principaux enseignements de ces projections, il n’y a pas à ce stade de déviation significative concernant les objectifs de versement de pensions en rapport avec les revenus d’activité, le traitement équitable des assurés et de solidarité intra-générationnelle.

Il s’agit de composantes à évolution lente, qu’il va falloir suivre avec attention dans les années qui viennent, mais pas ou peu affectés à court-terme. En revanche, la crise est un facteur immédiat de hausse du ratio retraites/PIB (d’environ 1,4 point) et de creusement des déficits (d’environ 1,1 point), quelle que soit la convention retenue pour mesurer ce dernier. A très long terme, les nouvelles projections du COR font apparaître une situation moins dégradée voire plus favorable que lors de l’exercice de 2019. Ceci tient à des révisions techniques des outils de modélisation, avec une hypothèse d’évolution de la part des primes dans la fonction publique et un taux de remplacement à la baisse dans de la fonction publique.

Combinés à la poursuite de la montée en régime des effets des réformes passées, ces facteurs peuvent même conduire à des excédents du système à très long terme. Il n’en reste pas moins que, au sens des indicateurs de déficit, le système reste sous-financé sur les 25 prochaines années sauf pour la plus favorable des conventions de mesure des soldes et sous une hypothèse très favorable d’évolution de la productivité, alors même que la crise pourrait inviter à plutôt élargir vers le bas la gamme d’hypothèses de productivité que le COR a l’habitude de retenir à long terme.

Le comité, est donc évidemment amené à alerter sur cette situation de déficit, mais avec un message à différencier selon l’horizon de décision. Pour ce qui est du déficit de l’année 2020, il est inéluctable, et il en sera encore sans doute de même en 2021. Le seul vrai choix sur la période est de le laisser se transformer en supplément de dette publique, ou de contenir ce supplément de dette par ponction dans les réserves.

Les deux politiques ont commencé à être mises conjointement en œuvre, via l’allongement de la durée de vie de la CADES, l’appel aux réserves dans certains régimes et des prévisions de nouveaux décaissements du Fonds de réserves pour les retraites (FRR) Les deux instruments sont de fait complémentaires. Le comité signale cependant l’intérêt de conserver un matelas de réserves significatif : se dessaisir d’une fraction importante des réserves dans le contexte actuel de taux bas n’est pas opportun financièrement, a fortiori si on pense qu’elles pourraient servir à l’accompagnement de futures réformes ou ajustements du système ou aider à gérer d’autres chocs conjoncturels d’ampleur moins exceptionnelle.

Selon le Comité, ce qu’il convient ensuite de définir est à la fois un calendrier et une méthode de sortie de cette période au cours de laquelle la nécessité d’équilibrage aura pu rester temporairement suspendue. Poser la question du niveau d’indexation des retraites en cours de service peut se justifier s’il apparaît que la crise aura conduit à améliorer plus que très ponctuellement le niveau de vie relatif des retraités par rapport à ce qu’aurait été son évolution sans crise.

Compte tenu de son niveau moyen élevé, il n’est pas illégitime de mobiliser à nouveau ce paramètre, pour viser un partage parallèle des conséquences de la crise entre actifs et retraités. Mais ceci devrait dans ce cas se faire sans à-coups inutiles, et en limitant ses effets pour les retraités les moins favorisés.

Au-delà du court-terme, et en fonction des besoins qu’aura générés la trajectoire de sortie de crise, on pourra choisir d’activer les autres leviers, en priorité l’âge de liquidation, pour lequel une marge d’ajustement subsiste sans réduction de la durée espérée de la retraite, sauf évidemment si l’espérance de vie devait ralentir significativement, mais auquel cas la pression sur les ressources serait également moins forte, réduisant le besoin d’ajustement. Concernant cette action sur l’âge de liquidation, le problème est toutefois d’y parvenir sans rajouter à la complexité des règles d’accès au taux plein.

Concernant l’évolution des taux de remplacement, leur décrochement prévisionnel participe comme dans les projections précédentes à l’équilibrage du système, mais selon des modalités très hétérogènes entre public et privé : via la règle de 25 meilleures années revalorisées selon les prix dans le privé - avec un résultat fortement dépendant des hypothèses de croissance économique - et via la part des primes dans la rémunération dans le cas des fonctionnaires.

Cette configuration n’est pas favorable à un pilotage bien contrôlé et homogène des taux de remplacement dans les deux secteurs. Il s’agit d’un bon exemple des problèmes auxquels visait à répondre la mise en place d’un régime universel et qui continuent à appeler réponse. Ce sont donc deux chantiers qui sont ouverts pour les années qui viennent : à la fois l’effacement des déséquilibres induits par la crise ou préexistants à celle-ci, et la relance d’un processus d’harmonisation des règles.

Selon le comité, une modalité possible de gestion conjointe de ces deux sujets pourrait être la mise en place d’un nouveau cadre de réflexion et d’arbitrage, qui aurait le double rôle de débattre de l’organisation d’un système cible, tout en veillant pour la phase transitoire à une gestion aussi coordonnée que possible des ajustements au sein de chacun des systèmes existants.
 

Etude de l’INSEE sur le dynamisme démographique entre 2013 et 2018

L'enquête de recensement de la population de l’INSEE(1), menée en partenariat avec les communes, permet de compter toutes les personnes qui habitent sur le territoire français, quelles que soient leurnationalité et leur situations administrative. Mieux connaître la population française permet de prendre des décisions adaptées pour la collectivité ou encore ded’avoir des références chiffrées pour mesurer l’impact deslois et règlements.

Au 1er janvier 2018, 66 733 000 personnes vivent en France hors Mayotte. Entre 2013 et 2018, la population augmente de 0,4% par an en moyenne, soit 233 600 habitants supplémentaires chaque année, l’équivalent de la commune de Lille. Entre 2008 et 2013, la population augmentait de 0,5% par an.
 
Taux de variation annuel de la population par département entre 2013 et 2018
Source : Insee, recensements de la population de 2013 et 2018, état civil(2)

 
Cette dynamique de population est, comme par le passé, davantage impactée par le solde naturel (c’est-à-dire la différence entre le nombre de naissances et le nombre de décès) que par le solde migratoire apparent (c’est-à-dire la différence entre la variation totale de la population au cours de la période considérée et le solde naturel). Cette baisse est due à la fois au plus grand nombre de décès,avec l’arrivée à des âges élevés des générations nombreuses du baby-boom, et au recul des naissances. Toutes les régions sont concernées, à l’exception de la Guyane, de l’Île-de-France et d’Auvergne-Rhône-Alpes.

Le nombre de départements dans lesquels la population baisse d’au moins 0,2% par an s’accroît : 20 départements sont dans ce cas contre 11 entre 2008 et 2013. Paris perd annuellement 0,5 % de ses habitants entre 2013 et 2018 en raison d’un important déficit migratoire apparent alors qu’il en gagnait 0,2% par an durant les cinq années précédentes.

En dehors de Paris, le solde naturel se détériore dans tous les départements où la population baisse. Pour l’essentiel, ces départements sont localisés dans le quart nord-est, dans le centre, le Massif central, et en Normandie. Pour ceux situés au sud de la Loire, l’excédent migratoire est insuffisant pour compenser un déficit naturel, héritage d’une population âgée. Au centre et à l’est, les départements connaissent, à l’inverse, un déficit migratoire et un excédent naturel. La population baisse fortement dans le Cher, l’Orne, les Vosges, la Haute-Marne et la Nièvre, qui cumulent déficits naturel et migratoire.

Entre 2013 et 2018, la population augmente d’au moins 1,0% par an dans 9 départements, contre 17 entre 2008 et 2013. Cinq de ces départements cumulent excédents naturel et migratoire, du fait de la présence d’une grande métropole (Haute-Savoie, Hérault, Haute-Garonne, Gironde, Loire-Atlantique). La Guyane enregistre une croissance de population due au solde naturel record (+ 2,4%).

Le dynamisme démographique des aires d’attraction des villes diffère selon leur taille. L’aire d’attraction d’une ville est l’ensemble des communes, d'un seul tenant et sans enclave, constitué d’un pôle de population et d’emploi et d’une couronne qui rassemble les communes dont au moins 15% des actifs travaillent dans le pôle.
 
Variation de la population entre 2013 et 2018 selon la taille des aires d’attraction des villes
Source : Insee, recensements de la population de 2013 et 2018, état civil(3)

En dehors de Paris, les aires de 700 000 habitants ou plus connaissent en moyenne le plus fort dynamisme démographique, + 0,9% par an entre 2013 et 2018. En deçà de 700 000 habitants, la croissance de la population diminue avec la taille de l’aire, jusqu’à devenir négative dans certaines aires, du fait d’une nette détérioration du solde naturel. Les baisses de population se concentrent parmi les aires les moins peuplées.



La moitié (54%) des aires de moins de 50 000 habitants perdent au moins 0,2% de leur population, contre 29% des aires de 50 000 à 200 000 habitants et seulement 4 % des aires de 200 000 habitants ou plus (Fort-de-France, Les Abymes, Dunkerque et Cannes-Antibes). Elles se répartissent majoritairement le long d’une ligne allant des Ardennes à la Creuse, ainsi qu’en Normandie et dans les Hauts-de-France.
puce note (1) Etude de l’INSEE sur le dynamisme démographique entre 2013 et 2018
puce note (2) La géométrie de l’espace peut être déformée, notamment en Île-de-France, afin de représenter chaque département distinctement en évitant les recouvrements. Les départements sont identifiés par leur code. • Lecture : en 2018, la population de l’Ain est de 647 634 habitants. Entre 2013 et 2018, la population a augmenté de 0,9 % par an. • Champ : France hors Mayotte, limites territoriales communales en vigueur au 1?? janvier 2020.
puce note (3) - Les taux de variation sont arrondis au plus près de leurs valeurs réelles. La somme des taux dus aux soldes naturel et migratoire peut être de fait légèrement différente du taux de variation de la population ; - pour les aires dont le pôle est situé à l'étranger, la taille est définie à partir de la population totale, tandis que le nombre de communes et le nombre d'habitants se réfèrent à la partie française uniquement. La taille des aires est définie par rapport à leur population en 2017. Lecture : entre 2013 et 2018, la population a diminué en moyenne de 0,1 % par an dans les aires ayant moins de 50 000 habitants en 2017 (dont – 0,2 % dû au solde naturel et + 0,1 % dû au solde migratoire apparent). Champ : France hors Mayotte, limites territoriales communales en vigueur au 1er janvier 2020
 
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