Rapport de l’inspection générale des finances et de la Cour des comptes sur la régulation du secteur de la publicité en ligne

L’Inspection des finances et la Cour des comptes ont été missionnées afin d’établir un rapport sur la régulation du secteur de la publicité en ligne(1), par le secrétaire d’Etat chargé du numérique et le ministre de la culture.

Le rapport évoque les mutations du marché de la publicité avec la collecte et l’utilisation de données ciblées vers les consommateurs grâce aux traceurs (cookies) sur les sites web « logués » - où il est nécessaire de s’identifier pour accéder aux contenus-. Cette mutation de l’identification des besoins des consommateurs se double d’une mutation des modes d’achats des espaces publicitaires dits « inventaires »: de moins en moins de gré à gré entre annonceurs et éditeurs et de plus en plus par automatisation de la commercialisation des espaces et de la diffusion des publicités en temps réel par le système dit de « publicité programmatique ». En 2018, avec 40% des investissements publicitaires, le digital est désormais le premier support de vente de publicité en France, contre 27% pour la télévision.

Le rapport identifie deux segments de la publicité digitale : i) la publicité liée aux recherches (ou search), - dominé à plus de 90% par Google-, où des liens publicitaires sont vendus et apparaissent sur la page des résultats selon les mots-clés saisis par l’utilisateur dans sa recherche ; ii) la publicité d’affichage (ou display) où la publicité est distribuée sous forme de bannières ou de vidéo insérées dans les sites visités par l’internaute. Facebook est dominant sur la partie « social » (les réseaux sociaux) du display.

Sur ces deux segments, Google et Facebook sont en situation de duopole avec 75% du marché français de la publicité digitale et 90% de la croissance du secteur, en ayant accès à un grand volume d’inventaires et en atteignant des couvertures d’audience (reachs) importantes. Ils disposent de « walled gardens » (jardins clos), tels que Facebook, Instagram, Google Search ou YouTube, sur lesquels les annonceurs ne peuvent acheter des espaces publicitaires sur les inventaires propriétaires qu’en passant par les régies intégrées des plateformes ou par leurs solutions d’achat-vente, toute une série d’intermédiaires technologiques qui placent les annonceurs et les médias traditionnels dans une situation de dépendance économique vis-à-vis des plateformes.

Pour y remédier, les rapporteurs estiment que des mesures de consolidation du financement des médias traditionnels ne sont que des paliatifs, et qu’aligner les contraintes entre le secteur traditionnel et le digital, d’une part, et entre les plateformes et éditeurs en ligne, d’autre part, serait possible au niveau national mais insuffisant.

La mission conjointe juge préférable créer un « level playing field » (terrain de jeu équitable) entre les deux principaux supports d’achat-vente de publicité et propose d’harmoniser le cadre juridique régissant la publicité sur les médias audiovisuels et la publicité display sur internet. En outre, les plateformes devraient être responsabilisées pour assainir leurs inventaires et éviter la monétisation de contenus de mauvaise qualité ou illégaux.

Le rapport relève que depuis le RGPD, la réglementation sur la protection de la vie privée sur internet tend à conditionner de plus en plus drastiquement l’utilisation des traceurs au consentement de l’internaute et peut entrer en conflit avec des enjeux économiques pour les acteurs d’internet, notamment les médias ; cette réglementation risque de favoriser les plateformes et leurs environnements « logués » au détriment des autres acteurs.

Pour rééquilibrer durablement le marché, la mission estime qu’il convient d’agir sur les sources mêmes du pouvoir de marché des plateformes dominantes.

La première source de pouvoir de marché des plateformes réside dans leur capacité à collecter, croiser et exploiter des données nombreuses et variées. La mission propose d’encadrer fortement le croisement de données collectées par différents services des plateformes et de considérer les données comme des actifs dont l’accès devrait être ouvert, au moins en partie, à d’autres acteurs. En outre, les plateformes deviennent des «contrôleurs d’accès» (gatekeepers) sur le marché du digital en général et de la publicité en ligne en particulier ce qui leur permet de définir les standards, fixer les règles et bouleverser les conditions de marché par des décisions unilatérales.

Face à cette situation, la mission examine en quoi l’interopérabilité et la portabilité des données peuvent être des outils susceptibles de lutter contre des positions monopolistiques. Elle propose en outre de mieux encadrer les paramétrages et les installations par défaut et d’assurer ainsi la neutralité des terminaux.

Le modèle économique du digital est fondamentalement la gratuité et le financement par la publicité. Or, le droit de la concurrence traditionnel est complexe à mettre en œuvre et parfois trop lent au regard de la célérité avec laquelle le marché digital évolue. La politique de concurrence, notamment en matière d’abus de position dominante, doit être adaptée au secteur digital.

Le rapport conclue que la régulation des plateformes doit se faire à l’échelle européenne, sans que la création d’un régulateur ad hoc ne soit indispensable, la direction générale de la concurrence de la Commission européenne (DG Comp) étant le mieux à même de définir et de mener cette régulation concurrentielle ambitieuse des plateformes structurantes avec les autorités de concurrence nationales, cet ensemble étant coordonné par le réseau européen de concurrence.

La Commission européenne pourrait ainsi avoir recours à des mesures conservatoires, à un contrôle ex post des acquisitions des start up du digital, et édicter un code de conduite, énumérant en amont interdictions et obligations pour les plateformes structurantes. La mission salue en outre l’initiative récente de la Commission européenne visant à introduire un nouvel outil, le « New competition tool », donnant à la direction générale de la concurrence (DG Comp) la possibilité de formuler des injonctions comportementales et structurelles, au vu de la seule structure du marché et sans constatation d’un abus de position dominante préalable.

Enfin, lorsque des sanctions ou injonctions préalables n’ont pas été efficaces, la mission rappelle que les démantèlements structurels ou les séparations fonctionnelles peuvent être des réponses sérieuses à la domination des plateformes structurantes et aux risques qu’elle fait peser sur la concurrence.
 
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