Publication du rapport de la Cour des comptes relatif aux finances publiques : pour une réforme du cadre organique et de la gouvernance

La Cour des comptes a publié un rapport portant réflexion autour de la gouvernance, du pilotage et de la gestion des finances publiques(1).

La Cour des comptes rappelle que, depuis quarante ans, la France n’a pas été une seule fois en situation d’équilibre de ses finances publiques. La majorité des déficits constatés, depuis la création de la monnaie unique, excédent les 3 points du PIB plaçant systématiquement la France dans le cadre de la procédure de déficit excessif. La crise sanitaire et économique de 2020 a fortement dégradé les comptes publics. Le déficit public devrait atteindre 11,3% du PIB cette année et la dette publique s’établir à 119,8% du PIB.

La Cour observe que l’articulation entre les textes financiers est défaillante ce qui nuit à un dispositif de pilotage : « les lois de programmation ne s’imposent pas aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale annuelles, et les exercices pluriannuels qui sont organisés au printemps (avec le programme de stabilité), puis à l’été (avec le débat d’orientation des finances publiques) et à l’automne (avec le rapport économique, social et financier) sont décorrélés entre eux ainsi que des lois de programmation des finances publiques. »

Ainsi, le bilan des dix premières années de mise en œuvre de la stratégie pluriannuelle des finances publiques(2) est décevant : les objectifs fixés dans les cinq lois de programmation adoptées depuis la révision constitutionnelle de 2008 ont été rarement atteints. Les écarts entre la programmation et l’évolution réelle de la dette publique sont trop importants.

La Cour des comptes estime que les actions des administrations publiques sont peu lisibles compte tenu de la fragmentation du cadre budgétaire de la France. Le cadre institutionnel est complexe. Il existe « plus de 90 000 entités relevant des trois sous-secteurs d’administrations publiques (État, sécurité sociale et collectivités territoriales), dont les compétences se chevauchent souvent et évoluent constamment. ».

La Cour des comptes constate que les dérogations aux principes d’unité et d’universalité du budget de l’Etat se sont multipliées ne permettant pas de jouir d’une vision globale de la mise en œuvre des politiques publiques.

Lors du passage des projets de loi de finances au Parlement, la Cour observe que les débats se cristallisent sur les seuls crédits inscrits dans les missions du budget général de l’Etat et ne tiennent pas compte de nombreux financements dérogatoires qui sont mis en place pour contourner les contraintes placées sur les dépenses de l’Etat.

La Cour des comptes formule 16 recommandations pour renforcer la programmation pluriannuelle et le pilotage des finances publiques, parmi  lesquelles :

  1. définir en loi de programmation des finances publiques, pour chaque année et en milliards d’euros courants, une enveloppe pluriannuelle de dépenses des administrations publiques, déclinée en sous-objectifs (recommandation n°1) ;
  2. fixer en loi de programmation des finances publiques les règles de partage des impôts entre administrations publiques et les règles de compensation et de garantie de ressources entre l’État, la sécurité sociale et les collectivités territoriales (recommandation n°8) ;
  3. transformer la loi de financement de la sécurité sociale en une loi de la protection sociale obligatoire élargie aux régimes de retraite complémentaire obligatoires et à l’assurance chômage (recommandation n°9) ;
  4. instaurer une « loi de résultat » de la sécurité sociale, présentée au printemps comme la loi de règlement du budget de l’État, et une loi de financement à l’automne, portant sur l’exercice en cours et à venir (recommandation n°10) ;
  5. rassembler dans une nouvelle mission budgétaire l’ensemble des concours de toute nature de l’État aux collectivités territoriales (crédits budgétaires, prélèvements sur recettes, fiscalité affectée...) et faire de l’examen de cette mission le cadre de discussion des finances locales devant le Parlement (recommandation n°12) ;
  6. mettre fin aux comptes spéciaux et budgets annexes pour lesquels il n’est pas démontré que la nature de leurs dépenses nécessite de déroger aux règles budgétaires de droit commun (recommandation n°13) ;
  7. mieux responsabiliser les gestionnaires sur les aléas budgétaires infra-annuels de leur gestion en réduisant progressivement le gel transversal de crédits, et en majorant en parallèle la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles pour couvrir les aléas plus vastes, en fixant des règles précises d’utilisation de ces crédits (recommandation n°16).
 
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