Rapport de la Cour des comptes - Les heures supplémentaires dans la fonction publique

Demandé par le président de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale sur la base du 2° de l’article 58 de la LOLF, le rapport d’octobre 2020 de la Cour des comptes sur les heures supplémentaires dans la fonction publique s’inscrit dans le contexte d’une riche actualité en particulier dans le secteur de la santé.

Cette étude a reposé sur l’exploitation des fiches de paie de la fonction publique d’État et, pour la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière, sur une étude quantitative particulière réalisée par la Cour des comptes pour constituer et exploiter une base de données pour l’année 2018.

La Cour des comptes a retenu dans le périmètre de son étude pour la fonction publique de l’Etat les heures supplémentaires indemnisées par l’État, seules données disponibles mais qui font l’objet d’une information complète et fiable.

Le décompte des heures supplémentaires s’apprécie au regard des cycles de travail, établis en général sur une base hebdomadaire. Il ne prend pas en compte la durée annuelle de travail des agents. Or, celle-ci peut être fixée réglementairement en-deçà de la norme des 1607 heures, dès lors que les agents sont soumis à des sujétions ou une pénibilité particulière dans le cadre de leurs fonctions. Des heures supplémentaires peuvent donc être effectuées par des agents alors même que le plafond de 1 607 heures fixé par la norme réglementaire n’est pas atteint.

Les modalités de compensation des heures supplémentaires prévues par la réglementation sont de deux types : l’indemnisation ou la récupération. L’indemnisation est très largement majoritaire dans les administrations dans lesquelles la possibilité de récupérer les heures sous forme de droits à congé est impossible ou difficile. Cela est dû aux contraintes de fonctionnement des services et du caractère limité de la ressource en personnels (comme c’est le cas pour les enseignants du second degré au ministère de l’éducation nationale ou pour les surveillants pénitentiaires au sein du ministère de la justice), ou bien dans des environnements dans lesquels le nombre d’agents de catégorie C, disposant de faibles rémunérations, est important (comme dans la fonction publique territoriale ou l’administration pénitentiaire).

Le rapport de la Cour des comptes chiffre le coût des heures supplémentaires indemnisées pour l’année 2018 à 2,3 milliards d’euros (dont 1,6 milliard d’euros pour l’État), et le volume des heures supplémentaires stockées (ni indemnisées ni récupérées), à plus de 50 millions d’heures, pour un coût potentiel supérieur à un milliard d’euros (réparti à titre principal et pour moitié entre la fonction publique d’État et la fonction publique hospitalière).

Pour l’État, le coût des heures supplémentaires est stable sur la période 2010-2018 et trois ministères concentrent à eux seuls 94 % du total des heures supplémentaires (éducation nationale, intérieur et justice). En fonction des administrations, ces heures sont plutôt indemnisées, à un coût horaire inférieur à celui de l’heure normale (cas de l’éducation nationale), ou à l’inverse plutôt accumulées pour donner lieu à récupération différée (cas de la police).

La voie de l’indemnisation est privilégiée dans la fonction publique territoriale. A l’inverse, les établissements publics hospitaliers privilégient majoritairement la récupération, pour des raisons budgétaires et de régulation du temps de travail (moins de 30 % des heures étant indemnisées).

Le rapport rappelle la souplesse du dispositif des heures supplémentaires et le complément de rémunération significatif qu’il peut apporter aux agents. Il attire particulièrement l’attention sur le fait que, lorsque ces heures ne sont pas indemnisées mais récupérées, leur coût budgétaire est significativement majoré (selon un ratio de 2 à 2,5), l’effet de majoration étant maximal en cas de récupération en fin de carrière.

La Cour des comptes considère que les organisations et régimes de temps de travail devraient être revus afin de limiter le recours à des heures supplémentaires récurrentes non indispensables. Elle évoque notamment la possibilité de recourir à des horaires variables et à une récupération infra-annuelle pour limiter le nombre d’heures supplémentaires et recommande une analyse des bonifications octroyées. Elle alerte également sur les risques humains, opérationnels et budgétaires liés à une excessive accumulation des heures supplémentaires, et recommande par conséquent la mise en place d’une régulation plus efficace, en plafonnant les mécanismes de compensation différée, en privilégiant leur indemnisation et en provisionnant les heures ni indemnisées ni récupérées.
 

Décret n° 2020-1278 du 21 octobre 2020 relatif aux emplois francs

Les emplois francs consistent en une aide financière versée à tout employeur privé qui recrute un demandeur d’emploi ou un jeune suivi par une mission locale résidant dans un quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV), dans le cadre d’un CDI ou d’un CDD d’au moins six mois. Cette aide financière est fixée à 15 000 € sur 3 ans pour une embauche en CDI (5000 € par an) ou à 5 000 € sur 2 ans pour une embauche en CDD d’au moins 6 mois (2500 € par an). Depuis le lancement du dispositif en avril 2018, 35 000 emplois francs ont été conclus.

Le décret n° 2020-1278 du 21 octobre 2020 relatif aux emplois francs (1) revalorise le montant de l'aide versée pour le recrutement d'un jeune de moins de 26 ans en emploi franc sous certaines conditions. Il précise les conditions dans lesquelles cette aide peut être attribuée et prolonge en outre, d'un an la mise en œuvre du dispositif des emplois francs déjà étendu à l’ensemble des 1514 quartiers prioritaire de la ville depuis janvier en le renforçant avec la création des "Emplois francs +".

Ainsi, l’aide versée à l’employeur est revalorisée lorsqu’il recrute un jeune de moins de 26 ans à temps complet. L’aide s’élève alors à 17 000 € sur 3 ans pour un recrutement en CDI (7000 € la première année, puis 5000 € les deux années suivantes).

Cette aide financière est fixée désormais à 8000 € sur 2 ans pour un recrutement en CDD d’au moins 6 mois (5500 € la première année, puis 2500 € l’année suivante). Cette aide complémentaire sera versée pour les contrats signés entre le 15 octobre 2020 et le 31 janvier 2021 et permettra de soutenir la candidature des jeunes issus des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Le décret du 21 octobre 2020 précise également les règles de cumul de l’aide de l’État pour un recrutement en emploi franc avec l’aide aux employeurs de salariés bénéficiaires d’un contrat de professionnalisation.

En outre, parce que l’apport financier ne suffit pas toujours, un accompagnement sur mesure sera mis en place pour les jeunes, avant, pendant et après leur entrée dans le dispositif afin de les familiariser avec le monde de l’entreprise et d’accroître leur chance de réussite.
 

Décret n° 2020-1296 du 23 octobre 2020 relatif à l’indemnité de fin de contrat dans la fonction publique

Afin de lutter contre la précarité dans la fonction publique, l’élargissement des possibilités de recours au contrat, prévu à l’article 23 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique (1), s’accompagne d’une amélioration significative des conditions de recrutement et d’emploi des contractuels.

La loi a institué une indemnité de fin de contrat pour remédier aux vraies situations de précarité, c’est-à-dire aux contrats de courte durée (inférieure ou égale à douze mois). A l’instar de celle appliquée au secteur privé, cette indemnité de fin de contrat ne concerne pas les contrats saisonniers ni les autres contrats spécifiques tels que les contrats d’apprentissage ou les contrats aidés, ni les contrats de projets. Ce dispositif est plafonné en terme de rémunération à deux fois le SMIC, de manière à concentrer l’indemnité de fin de contrat sur les contrats les plus précaires.

Le décret n° 2020-1296 du 23 octobre 2020 relatif à l’indemnité de fin de contrat dans la fonction publique (2) détermine les modalités d’attribution et de calcul de cette indemnité en application de l’article 23 de la loi de transformation de la fonction publique.

Ces dispositions sont intégrées aux décrets régissant les principes généraux applicables aux agents contractuels dans les trois versants de la fonction publique.

En vertu de ce nouveau décret, une prime de précarité équivalente à 10% de leur salaire brut sera versée aux agents bénéficiant de contrats courts, CDD d’une durée inférieure ou égale à 1 an. Dans les trois fonctions publiques le décret n’est applicable qu’aux contrats conclus à compter du 1er janvier 2021 et exécutés jusqu’à leur terme.

En outre, le décret du 23 octobre 2020 précise que cette indemnité ne sera pas versée :

- si l’agent refuse la conclusion d’un contrat de travail à durée indéterminée pour occuper le même emploi ou un emploi similaire auprès du même employeur, assorti d’une rémunération au moins équivalente ;

- si le montant de la rémunération brute globale est égal à deux fois le montant brut du salaire minimum interprofessionnel de croissance applicable sur le territoire d’affectation et déterminé dans les conditions prévues à l’article L. 3231-7 du code du travail.

Le versement de cette prime doit avoir lieu au plus tard un mois après le terme du contrat.
 
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