La Commission européenne a publié le premier rapport à l'échelle de l'UE sur l'état de droit

Le 30 septembre dernier, la Commission européenne a publié le premier rapport sur l’état de droit. Ce dernier passe en revue la situation actuelle des Etats membres au regard du respect de l’article 2 du traité sur l’Union européenne (TUE)(1).

Constituant l’une des principales initiatives du programme de travail de la Commission pour 2020(2), le rapport s'inscrit dans le mécanisme de protection de l'état de droit dont l’objectif est de prévenir les atteintes à l’Etat de droit au sein de l’UE par l’instauration d’une culture de l'état de droit dans l'ensemble de l'Union et l’émergence d’un débat aux niveaux national et européen. Le mécanisme prévoit un processus de dialogue annuel entre la Commission, le Conseil et le Parlement européen, les États membres, les parlements nationaux, la société civile et d’autres parties prenantes. Le rapport sur l’état de droit constitue le fondement de ce nouveau processus. La première partie s’intéresse à la situation générale(3). Une seconde partie est consacrée à la situation de l’état de droit pays par pays ; un chapitre est ainsi consacré à la situation de l'état de droit en France(4).

Après un rappel de la notion d’état de droit, le rapport s’appuie sur quatre piliers afin d’en évaluer le respect par les Etats membres.

Le système de justice

Le rapport souligne que plusieurs Etats entreprennent des réformes visant à renforcer l’indépendance de la justice notamment par la réduction de l’influence du pouvoir exécutif ou législatif sur le judiciaire, mais aussi par l’adaptation du système judiciaire au numérique dont la crise sanitaire a accentué la nécessité. A l’inverse, les évaluations par pays montrent que l’indépendance de la justice reste un sujet de surveillance dans certains Etats membres (Hongrie, Pologne) ayant fait l’objet de procédures d’infraction ou de procédures au titre de l’article 7 paragraphe 1(5) du TUE.

En France, l’indépendance de la justice est considérée comme « élevée » pour les entreprises et « moyenne » pour les citoyens. De plus, le rapport fait état d’une efficacité relative du système, le temps nécessaire pour trancher les affaires civiles et commerciales contentieuses ayant augmenté ces dernières années. La Commission souligne cependant la qualité et l’indépendance du système judiciaire et valide les différentes réformes intervenues ou en projet, notamment celle visant à élargir les compétences du Conseil supérieur de la magistrature.

Les cadres de lutte contre la corruption

La mise en œuvre par certains Etats membres de stratégies anti-corruption est saluée par la Commission européenne. Ainsi, de nombreux Etats ont pris ou prévoient de renforcer la prévention de la corruption et de renforcer la capacité de leurs système de justice pénale. Néanmoins, le rapport souligne l’inefficacité des poursuites et enquêtes pénales anti-corruption dans certains Etats membres tels que la Bulgarie, la Slovaquie et la Hongrie.

La France est située à la 9ème place au niveau de l’UE dans le dernier classement d’International Transparency relatif à la perception de la corruption. En effet, différentes lois et institutions spécialisées de lutte contre la corruption telles que la Haute autorité pour la transparence de la vie publique et l'Agence française anticorruption renforcent progressivement cette dimension de l’état de droit.

La liberté et le pluralisme des médias

Majoritairement respectés, la liberté et le pluralisme des médias ont tenu une place importante lors de la crise du coronavirus, jouant un rôle indispensable dans la lutte contre la désinformation. Cependant, certains Etats membres ont suscité l’inquiétude de la Commission européenne sur le manque d’indépendance politique des autorités chargées des médias.

Le rapport 2020 de l’instrument de surveillance du pluralisme des médias (Media Pluralism Monitor – MPM) indique un faible risque de contrôle politique sur les médias en France, notamment grâce à l’indépendance du Conseil supérieur de l'audiovisuel. Il enregistre en revanche un risque moyen pour ce qui concerne les normes de protection des journalistes confrontés à de nombreuses menaces et agressions en ligne.

L’équilibre des pouvoirs entre les institutions

Le rapport 2020 de la Commission européenne constate un effort certain de la part de plusieurs Etats membres sur cette question d’équilibre des pouvoirs entre les institutions démocratiques. Avec la convention citoyenne, la France met en place des politiques permettant le dialogue au sein de la société. Dans le même temps, le rapport montre que le recours excessif à la législation accélérée par certains Etats peut susciter des inquiétudes en matière d'état de droit.

Dans le contexte de la pandémie de COVID-19 la Commission compte suivre de près les mesures d’urgence des Etats membres, afin d’alerter si nécessaire. Elle rappelle néanmoins que ce rapport est simplement préventif et ne remplace en rien les mécanismes prévus par les articles 2 et 7 du traité pour permettre à l’UE de résoudre des problèmes plus sérieux liés à l’état de droit dans les Etats membres.
Notes
puce note (1) L'article 2 du TUE dispose : « L'Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'État de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l'égalité entre les femmes et les hommes »
puce note (2) Programme de travail de la Commission européenne pour 2020
puce note (3) Rapport 2020 sur l'état de droit : la situation de l'état de droit dans l'Union européenne
puce note (4) Chapitre consacré à la situation de l'état de droit en France
puce note (5) Le paragraphe 1 de l'article 7 dispose :«. Sur proposition motivée d'un tiers des États membres, du Parlement européen ou de la Commission, le Conseil, statuant à la majorité des quatre cinquièmes de ses membres après approbation du Parlement européen, peut constater qu'il existe un risque clair de violation grave par un État membre des valeurs visées à l’article 2. Avant de procéder à cette constatation, le Conseil entend l'État membre en question et peut lui adresser des recommandations, en statuant selon la même procédure. Le Conseil vérifie régulièrement si les motifs qui ont conduit à une telle constatation restent valables ».
 

Avis de l’Assemblée plénière de la Commission nationale consultative des droits de l’homme sur la transposition de la directive n° 2019/1937 du 23 octobre 2019 relative aux lanceurs d'alerte

Le lanceur d'alerte est une personne signalant un fait illicite ou des risques d'atteinte à l'intérêt général dont elle a pris connaissance dans l'exercice de ses fonctions. Il peut notamment s'agir d’infractions de corruption, de trafic d’influence, de concussion, de prise illégale d’intérêt, de détournement de fonds publics ou de favoritisme. Le lanceur d'alerte est bien souvent employé par l'entreprise ou la personne dont il dénonce les agissements. Il est donc particulièrement vulnérable aux représailles de son employeur et notamment aux risques de sanctions disciplinaires ou de licenciement.

La loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite «Loi Sapin 2»(1) a renforcé la protection du lanceur d’alerte. Le texte crée notamment une agence nationale de lutte contre la corruption dont le rôle est de protéger les lanceurs d'alerte contre les représailles (sanction disciplinaire, licenciement, baisse de salaire, etc.) et de préserver leur anonymat lors du signalement.

La procédure de signalement à suivre par un lanceur d'alerte figure à l'article 8 de la loi Sapin II. Ce texte prévoit que, sauf danger grave ou imminent, le salarié doit dans un premier temps avertir son supérieur hiérarchique. En l'absence de diligences de ce dernier, le salarié peut alors signaler les faits à l'autorité judiciaire ou administrative ou aux ordres professionnels.

Au niveau européen la directive n° 2019/1937 du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union(2) encourage les Etats à aller au-delà des normes minimales communes en créant un régime harmonisé au sein de l’Union européenne propre à garantir une protection effective des lanceurs d’alerte.

Cette directive, qui doit être transposée au plus tard le 17 décembre 2021, fait obligation aux Etats membres de prendre non seulement toutes les mesures propres à protéger le lanceur d’alerte - en s’assurant que l’identité du lanceur d’alerte ne soit pas révélée et en interdisant toute forme de représailles - mais encore à le soutenir en mettant en œuvre des informations et conseils facilement accessibles, une assistance effective ainsi qu’une assistance juridique, un soutien financier et psychologique.

S’agissant des personnes concernées par le dispositif de protection des lanceurs d’alerte, la directive a un champ d’application plus large que celui de la loi Sapin II puisqu’elle permet à nombre de personnes morales de bénéficier de la protection du statut de lanceur d’alerte, y compris les organisations syndicales ou des associations, qui peuvent ainsi jouer le rôle de « porteur de l’alerte » en se substituant à l’auteur du signalement, souvent fragilisé et isolé. En outre, s’agissant des personnes physiques, la directive n’exige pas qu’elles agissent « de manière désintéressée et de bonne foi », contrairement à la loi Sapin II.

S’agissant du champ d’application matériel, celui de la directive est beaucoup plus restreint que le champ national puisqu’il ne porte que sur certains domaines du droit de l’UE. Cependant, la directive prévoit la possibilité pour les États d’étendre le dispositif au-delà de ces seules matières et exclut toute transposition ayant pour effet de diminuer le niveau de protection déjà offert.

Par conséquent, dans un avis du 24 septembre 2020, publié au Journal officiel du 4 octobre 2020(3) portant sur la transposition de la directive, la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) recommande à la France d’élargir le champ de l’alerte aux personnes morales, dont les syndicats et associations, tout en conservant le champ matériel de la loi Sapin II (signalement d’un crime ou d’un délit, d’une violation grave et manifeste d’un engagement international, de la loi ou du règlement, ainsi que d’une menace ou d’un préjudice grave pour l’intérêt général). De plus, elle invite à supprimer l’exigence que le signalement soit réalisé par un lanceur d’alerte de manière désintéressée et de bonne foi.

Par ailleurs, la directive prévoit d’accorder la protection du lanceur d’alerte au « facilitateur », personne physique qui aide un auteur de signalement au cours du processus de signalement dans un contexte professionnel et dont l’aide devrait demeurer confidentielle.

La CNCDH estime opportun d’élargir le statut de facilitateur à toute personne morale, notamment syndicat, association à but non lucratif, fondation afin de permettre d’apporter à la personne physique auteur du signalement une aide, un soutien financier et une protection.

Alors que l’information de l’employeur constitue un préalable obligatoire à l’heure actuelle en droit français, elle n’est envisagée qu’à titre facultatif dans la directive, le lanceur d’alerte pouvant s’adresser directement à l’autorité en charge du traitement des alertes. Selon la CNCDH cette évolution facilitera incontestablement les alertes. Elle recommande donc de supprimer cette obligation de signalement interne à l’employeur.

Dans le même sens, la CNCDH recommande que le législateur précise explicitement que la divulgation publique, notamment par l’intermédiaire de la presse et des journalistes, est possible en cas d’atteinte grave et manifestement illégale aux droits et libertés fondamentaux, notamment dans le cadre du droit à la liberté d’expression, sans avoir à procéder à un signalement interne préalable.

Par ailleurs, la CNCDH invite à prévoir l’obligation de négocier dans l’entreprise la mise en place du dispositif de signalement interne d’une alerte ainsi que d’informer et de consulter annuellement le CSE sur le suivi de ce dispositif.

En outre, les personnes de l’entreprise amenées à recueillir les alertes et à les traiter devraient recevoir une formation adaptée et leur indépendance devrait être garantie afin qu’elles n’aient à rendre compte de leur mission qu’au sommet de la hiérarchie de l’entreprise.

Selon la CNCDH, les régimes de protection des lanceurs d’alerte et ceux des représentants du personnel ou syndicaux ne doivent pas être exclusifs l’un de l’autre.

Par ailleurs, souligne l’avis, la directive permet aux États, de façon facultative, de prévoir un mécanisme de "certification" pour les personnes bénéficiant du régime de protection des lanceurs d’alerte. La CNCDH recommande ainsi d’adopter un tel mécanisme afin que toute personne puisse s’assurer préalablement au signalement d’une alerte, qu’elle bénéficiera du statut protecteur prévu par la loi. La demande de certification ne serait pas obligatoire.

Conformément à la directive, les lanceurs d’alerte devraient bénéficier d’une assistance financière et d’un soutien psychologique. Pour la CNCDH, ce soutien devrait être assuré par la même autorité publique indépendante que celle qui reçoit les signalements externes et garantit la protection effective des lanceurs d’alerte.

Le principe de réparation intégrale du dommage subi par un lanceur d’alerte posé par la directive devrait être intégré à la législation afin de s’assurer que tous les aspects du préjudice soient réparés.

En outre, si la Cour de cassation considère d’ores et déjà que le licenciement d’un lanceur d’alerte est nul et n’est donc pas soumis au barème des indemnités de licenciement, la CNCDH recommande au législateur d’exclure explicitement l’application de l’article L. 1235-3 du Code du travail prévoyant ledit barème, en cas de licenciement d’un lanceur d’alerte.
 
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