Publication du rapport d’activité 2020 du Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel a publié, le 1er octobre 2020, son rapport annuel(1et 2) qui rend compte de son activité entre le 1er septembre 2019 et le 31 août 2020.

Il s’ouvre par un entretien avec son président, Laurent Fabius, qui souligne notamment la poursuite du rôle de protecteur des libertés fondamentales du Conseil constitutionnel pendant la crise sanitaire liée à la pandémie de covid-19.

D’une part, lors du contrôle a priori des lois prorogeant l’état d’urgence sanitaire et organisant la sortie de l’état d’urgence sanitaire, il a ainsi veillé à concilier l’exigence constitutionnelle de protection de la santé et le respect des droits et libertés fondamentaux. Si plusieurs dispositions de la loi prorogeant l’état d’urgence sanitaire ont été validées, il a, concernant les traitements de données à caractère personnel de nature médicale aux fins de « traçage » prononcé deux censures partielles et énoncé trois réserves d’interprétation. Concernant le régime des mesures de quarantaine et d’isolement, il a prononcé une réserve d’interprétation et une censure.

D’autre part, lors de l’examen de questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) posées dans le cadre de contentieux relatifs à la mise en œuvre du régime initial de l’état d’urgence sanitaire sur le calendrier des élections municipales, les infractions pénales réprimant les manquements aux règles de confinement, ou encore les règles spéciales de la détention provisoire prévues dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.

Le rapport marque les 10 ans de la QPC. Tout d’abord, en revenant à ses origines avec un article de Robert Badinter président du Conseil constitutionnel de 1986 à 1995 ; puis par les regards rétrospectifs posés par deux universitaires Anne Levade et Bertrand Mathieu qui président également l’Association française de droit constitutionnel ; et enfin par un article de Nicole Maestracci, membre du Conseil constitutionnel, présidente du comité scientifique de QPC 2020, intitulé « QPC 2020 : penser collectivement la question citoyenne ».

Le rapport revient sur les décisions prises par le Conseil constitutionnel en 2019-2020.

S’agissant des décisions de contrôle de constitutionnalité a priori, 24 décisions (dites décisions de conformité « DC ») ont été prises entre le 1er septembre 2019 et le 31 août 2020. Le Conseil constitutionnel s’est notamment prononcé sur la loi relative à l’énergie et au climat, la loi d’orientation des mobilités, la loi de financement de la sécurité sociale, la loi de finances pour 2020, la loi visant à lutter contre les contenus haineux sur internet, la loi instaurant des mesures de sûreté à l’encontre des auteurs d’infractions terroristes à l’issue de leur peine.

S’agissant des décisions de contrôle de constitutionnalité a posteriori, le Conseil a été saisi de 51 QPC entre le 1er septembre 2019 et le 31 août 2020, dans 7 branches du droit différentes : droit, fiscal, droit pénal, droit public, droit social, droit des affaires, droit civil et droit de l’environnement. Il a prononcé 12 censures et 8 réserves d’interprétation. Statuant sur une QPC relative à l’interdiction de la production, du stockage et de la circulation de certains produits phytopharmaceutiques(3), le Conseil constitutionnel a consacré un objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement, patrimoine commun des êtres humains.

Dans le cadre du contrôle des opérations de recueil des soutiens à la proposition de loi, déposée en application du troisième alinéa de l’article 11 de la Constitution, visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris, il a constaté par sa décision n° 2019-1-8 RIP du 26 mars 2020, que la proposition de loi n’avait pas obtenu le soutien d’au moins un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. À l’issue de cette première mise en œuvre, partielle, de la procédure de référendum d’initiative partagée, le Conseil constitutionnel a estimé nécessaire de formuler des observations par sa décision n° 2019-1-9 RIP du 18 juin 2020.

Outre les décisions qu’il a rendues par la voie du contrôle de constitutionnalité a priori et a posteriori et dans le cadre de la procédure du référendum d’initiative partagée, le Conseil constitutionnel a rendu plusieurs décisions relevant d’autres catégories : huit décisions dites de déclassement (dites « L » pour lesquelles la question à trancher est celle de la nature législative des dispositions qui lui sont soumises) ; une décision relevant de la catégorie dite « AUTR » (autres textes et décisions) et deux décisions d’organisation (dites « ORGA »).

Dans une partie intitulée « Partager les grands débats constitutionnels », le rapport propose un décryptage de quelques enjeux actuels qui enrichissent la discussion sur la théorie et la pratique de la justice constitutionnelle. Deux thématiques très différentes y sont analysées : la jurisprudence environnementale du Conseil constitutionnel, par le professeur Daniel C. Esty, et le contentieux constitutionnel indemnitaire, par le professeur Mathieu Disant.

Dans la partie « Le Conseil en mouvement », le rapport i) donne les chiffres clés du Conseil constitutionnel – 70 personnes travaillent au secrétariat général du Conseil constitutionnel, 10 057 visites par jour de son site internet, ii) décrit le fonctionnement de ses services et les modalités pratiques d’organisation de ses travaux afin de faire face à l’épidémie de covid-19. Sa démarche d’économie d’énergie et de développement durable est présentée, ainsi que les différents évènements organisés (salon du livre juridique, concours « Découvrons notre Constitution » et la publication d’un ouvrage intitulé « Le Conseil constitutionnel au Palais-Royal »).

Enfin, la dernière partie du rapport est consacrée aux relations internationales du Conseil constitutionnel.
 

75ème anniversaire de l’ONU

Les États Membres de l’Organisation des Nations Unies ont célébré le 75ème anniversaire de cette institution(1) lors d'une réunion de haut niveau qui s'est tenue le 21 septembre 2020 et ont adopté, à cette occasion, une déclaration politique consacrée au thème : « L’avenir que nous voulons, l’ONU qu’il nous faut : réaffirmons notre attachement collectif au multilatéralisme ».

 A l’occasion de cette journée, le Secrétaire général de l’ONU a signalé que ce 75ème anniversaire était marqué par un vaste débat à l’échelle planétaire sur le rôle de la coopération mondiale dans la construction de l’avenir auquel ont participé plus d’un million de personnes à travers le monde, et notamment un grand nombre de jeunes.

Selon les premiers résultats des données collectées entre le 1er janvier 2020 et le 24 mars 2020, 95% des personnes interrogées conviennent que les pays doivent nécessairement travailler ensemble pour gérer les défis mondiaux, et ce d’autant plus à compter de fin février, alors que le Covid-19 commençait à se répandre dans le monde.
 
Selon le Secrétaire général de l’ONU, la souveraineté nationale - principe fondamental de la Charte des Nations Unies - va de pair avec une coopération internationale renforcée, reposant sur des valeurs communes et des responsabilités partagées dans la poursuite du progrès pour tous et toutes. « Personne ne souhaite de gouvernement mondial, mais » a-t-il souligné, « nous devons œuvrer de concert pour améliorer la gouvernance mondiale ».

L’Assemblée générale des Nations Unies a adopté par consensus la Déclaration faite à l’occasion de la célébration du 75e anniversaire de l’Organisation des Nations Unies(2).

La Déclaration précise qu’au fil des ans, plus d’un million de femmes et d’hommes ont servi sous le drapeau de l’Organisation des Nations Unies dans plus de 70 opérations de maintien de la paix. Les Etats reconnaissent que l’ONU a connu son lot de déceptions mais soulignent qu’il est dans l’intérêt des nations comme des peuples de renforcer la coopération internationale et de saisir une « occasion historique de reconstruire en mieux et en plus vert ».

Le monde d’aujourd’hui étant très différent de celui d’il y a 75 ans, la déclaration réaffirme le besoin de réformer les trois principaux organes de l’ONU - le Conseil de sécurité, l’Assemblée générale et le Conseil économique et social - et d’assurer son financement durable, en soulignant l’importance cruciale des financements conjoints publics-privés.
 

Rapport d’activité 2019 de la Commission d’accès aux documents administratifs

Le rapport d'activité 2019 de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA)(1) présente les questions nouvelles examinées par les membres du collège au cours de l’année écoulée et propose une synthèse des principaux avis et des principales décisions rendues par les juridictions administratives en matière d’accès aux documents administratifs et de transparence de l’action administrative.

Dans son avant-propos, le président sortant souligne les changements profonds des cinq dernières années marquées par le passage d'un droit d'accès aux documents administratifs à un principe d'open data avec la mise en ligne du maximum d’informations dont la réutilisation est gratuite sauf exceptions.

Le rapporteur général de la CADA, fonction permanente depuis la fin de l’année 2018, précise que l'open data n'a pas eu pour effet de faire baisser les demandes de communication. Il a, au contraire, généré de nouvelles demandes tendant à vérifier l'exactitude et la complétude des documents ou données mises en ligne par l'administration.

Sont également rappelées les évolutions du cadre juridique avec la consécration par le Conseil constitutionnel de l'existence d'un droit d'accès aux documents administratifs(2), garanti par l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen(3) et la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique(4) .

Le rapport fait ressortir deux types de saisines. Une première catégorie ne présente pas de difficulté, découlant plutôt du fait que des administrations ne se sont pas suffisamment organisées pour répondre dans les délais voulus aux demandes de communication. La seconde catégorie concerne des questions nouvelles délicates, le droit d'accès aux documents comportant beaucoup de dispositions spéciales. En 2019, la commission a dû traiter environ 7 000 dossiers, à raison de 1 105 par agent. La part des saisines relevant du secteur «affaires sanitaires et sociales» a augmenté : 1142 saisines en 2019 contre 948 l'année précédente, tendance qui se confirme au 1er semestre 2020, étant donné le contexte sanitaire de pandémie.

Le rapport d'activité présente la synthèse des principaux avis de la CADA. Dans son avis (20190098), la Commission estime que, même si le maire fait connaître au public l'existence du document d'information communal sur les risques majeurs par un avis affiché à la mairie pendant deux mois au moins et que ce document est consultable sans frais à la mairie, ce document est quand même communicable à toute personne qui en fait la demande. Dans un autre avis (20183325), la Commission a réaffirmé sa doctrine selon laquelle les dossiers disciplinaires des agents publics ne sont communicables qu'à l'intéressé : cette protection couvre le courrier de notification de la sanction et l'accusé de réception de cette sanction qui ne sont pas détachables des dossiers disciplinaires.

L’année 2019 est caractérisée par un effort important pour remédier à une situation difficile pesant sur les délais et sur le stock de dossiers en cours. Un tri du stock a identifié les avis pouvant être rendus par une ordonnance du président, dont le champ a été élargi en avril 2019 pour les sortir du stock par une affectation directe à un rapporteur et un traitement immédiat et non plus en fonction de leur date d’arrivée.. Les séances de la CADA ont été espacées afin de laisser plus de temps à l’instruction, tant pour les administrations que les rapporteurs et les membres de la Commission.

Ces mesures ont permis à la CADA au cours de l’année 2019 de rendre un nombre d’avis et de conseils en sensible hausse par rapport à l’année 2018. Ces performances notables en matière de nombre de dossiers traités doivent toutefois être nuancées par la difficulté, en 2019, à enrayer totalement la progression du délai de traitement, qui demeure à un niveau d’autant plus important qu’il prend en compte le traitement par la Commission des dossiers les plus anciens. Néanmoins, ces réformes ont commencé à produire des effets visibles dès le premier semestre 2020.

Enfin sont évoquées des pistes pour l'avenir pour améliorer l'effectivité du droit d'accès aux documents administratifs, notamment : i) le renforcement des actions de formation de la CADA afin de sensibiliser les administrations aux exigences de transparence. ii) la simplification du droit de l'accès à la CADA en limitant les textes spéciaux et en prévoyant les conditions d'articulation avec le régime général, et une compétence de principe de la CADA pour les interpréter, sauf disposition expresse contraire.
 
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