Présentation du projet de loi de finances 2021

Le projet de loi de finances 2021(1) a été présenté le 28 septembre 2020 en Conseil des ministres. Il concrétise la priorité du Gouvernement en faveur de la protection des Françaises et des Français et de la relance de l’activité économique et de l’emploi.

Les finances publiques ont été fortement affectées par la crise économique et sanitaire liée à l’épidémie de COVID 19, l’année 2021 sera marquée par la mise en œuvre du plan de relance, qui a pour objectif le retour de la croissance économique et l’atténuation des conséquences économiques et sociales de la crise.

En 2021, le déficit public se réduirait pour atteindre 6,7 % du PIB, soit une amélioration de 3 ½ points de PIB par rapport à 2020 (10,2 % du PIB). Après une forte augmentation en 2020 liée aux mesures d’urgence mises en œuvre pour répondre à la crise sanitaire et économique, le taux de croissance des dépenses publiques en volume serait ramené de + 6,3 % en 2020 à seulement + 0,4 % en 2021. En 2021, la prévision de solde budgétaire s’établirait à - 152,8 Md€, en amélioration de 42,4 Md€ par rapport à la prévision pour 2020.

Le taux de prélèvements obligatoires diminuerait pour atteindre 43,8 % du PIB (hors crédits d’impôts) après une augmentation mécanique de ce ratio en 2020 (44,8 %, hors crédits d’impôts) en raison d’une diminution importante de l’activité, plus marquée que la baisse des prélèvements obligatoires.

Le PLF pour 2021 confirme par ailleurs la volonté du Gouvernement de baisser durablement les impôts pesant sur les ménages et les entreprises. Dans le cadre du plan de relance, cette stratégie est amplifiée avec la mise en œuvre dès 2021 de la baisse des impôts de production pérenne à hauteur de 10 Md€. Cette mesure s’ajoutera à la poursuite de la suppression progressive de la taxe d’habitation sur les résidences principales et à celle de baisse du taux d’impôt sur les sociétés. Le niveau d’endettement public décroîtrait en 2021 pour atteindre 116,2 % du PIB.

Au-delà de la trajectoire des finances publiques, le PLF 2021 s’inscrit dans la continuité des trois lois de finances rectificatives présentées entre mars et juillet visant à amorcer la mise en œuvre du plan «France Relance», l’année 2021 sera marquée par le déploiement de ce plan pour accélérer et renforcer le rebond de l’économie, le PLF 2021 traduit la pleine mobilisation de l’Etat pour répondre à la crise (I).

Le PLF 2021 poursuit également la mise en œuvre des priorités du quinquennat (II) et témoigne de la poursuite des efforts pour réinvestir dans la recherche et dans l’éducation, pour donner aux forces de sécurité et à la justice les moyens d’exercer pleinement leurs missions sur le terrain et pour transformer les politiques publiques et en accroitre l’efficience avec une attention portée sur l’emploi public (stable en 2021) et à la sincérité de la budgétisation.

Enfin, ce projet de budget traduit enfin l’attention portée à la déclinaison des politiques publiques par le renforcement des moyens de proximité s’agissant de la territorialisation des moyens de France relance ainsi que le soutien fort apporté aux collectivités locales (III).

I - Relancer l’activité et bâtir la France de 2030 :

Présenté le 3 septembre dernier, le plan de relance de l’économie s’élève à 100 Md€ qui seront engagés d’ici 2022. Dès 2020, ce sont au moins 15 Md€ de crédits toutes administrations publiques qui ont vocation à être engagés au service de la relance, moyens qui ont été en grande partie ouverts en LFR III.

Le PLF 2021 porte l’essentiel des moyens additionnels en faveur de la relance sur le budget de l’État (86 Md€ au total), avec en particulier : 36 Md€ en autorisations d'engagement et 22 Md€ en crédits de paiement sur la mission « Plan de relance » dès 2021 ; la baisse des impôts de production, qui représente 10 Md€ en 2021 ; le nouveau Programme d'investissements d'avenir (PIA 4), qui mobilisera 11 Md€ au titre du plan de relance.

- Choisir une croissance verte: Le PLF pour 2021 vise à développer les mobilités vertes, en investissant dans le ferroviaire et les transports collectifs (métros, tramways, bus). Le plan « vélo » lancé en 2018 pour développer des aménagements cyclables sécurisés sera accéléré. Pour soutenir les ménages dans l’achat de véhicules propres, la prime à la conversion pourra atteindre 5 000 € pour l’achat d’un véhicule électrique et 3 000 € pour les véhicules thermiques pour les ménages les plus précaires, sur la base de conditions d’éligibilité étendues aux véhicules classés Crit’Air 3 ou plus anciens. En parallèle, le bonus écologique pour l’achat d’un véhicule électrique est également porté jusqu’à 7 000 € dès 2020. La préservation de la biodiversité sera soutenue. Un fonds de recyclage des friches et du foncier artificialisé permettra d’encourager la réutilisation des friches urbaines.

- Renforcer la compétitivité des entreprises : Le Gouvernement a décidé de baisser de 10 Md€ la fiscalité des entreprises à compter du 1er janvier 2021 et de manière pérenne. Seront ciblés les impôts pesant sur les facteurs de production (masse salariale, investissement, capital productif notamment), qui rendent les entreprises françaises, notamment industrielles, moins compétitives. D’autres mesures de simplification et d’assouplissement fiscales sont également prévues.

Les TPE/PME et ETI bénéficieront de mesures dédiées, à travers notamment un renforcement des garanties de l’Etat pour des prêts participatifs et le rehaussement des moyens de BPI Financement, ainsi qu’un soutien à l’export pour tirer parti de la reprise de l’activité sur certains marchés internationaux. La relance doit également permettre de retrouver notre souveraineté économique, à travers des investissements dans l’indépendance et la résilience de l’économie française.

- Soutenir l’emploi et les compétences et garantir la cohésion sociale et territoriale : Un dispositif d’activité partielle longue durée (APLD), pouvant aller jusqu’à 24 mois est créé pour s’adapter à l’évolution des circonstances économiques et offrir plus de visibilité de moyen terme aux employeurs et aux salariés. L’APLD, entrée en vigueur le 1er juillet 2020 permet une indemnisation à hauteur de 70 % du salaire brut jusqu’à 4,5 SMIC, prise en charge à 85 % par l’État et à 15 % par l’employeur.

Le FNE-Formation est abondé à hauteur de 1 Md€, dont 0,6 Md€ en 2021, pour financer des formations qui doivent permettre aux salariés placés en activité partielle de favoriser leur employabilité, dans un contexte de mutations économiques. Les jeunes, premières victimes de la crise, bénéficieront de mesures dédiées pour faciliter leur intégration sur le marché du travail. Une aide à l’embauche des jeunes de moins de 26 ans a également été mise en place pour les contrats conclus entre le 1er août 2020 et le 31 janvier 2021. Les dispositifs existants, comme la Garantie jeunes, le Pacte d’ambition par l’activité économique ou les parcours contractualisés d’accompagnement vers l’emploi et l’autonomie, sont renforcés. Les plus précaires bénéficieront d’un soutien spécifique.

En août 2020, le Gouvernement a décidé de majorer de 100 € l’allocation de rentrée scolaire pour les 5 millions d’enfants et d’adolescents dont les familles en bénéficient. L’hébergement d’urgence sera soutenu par la création ou la réhabilitation de structures (centres d’hébergement en zones tendues, structures modulaires, cuisines collectives pour les personnes vivant à l’hôtel, aires d’accueil de gens du voyage). Les associations de lutte contre la pauvreté bénéficieront d’une aide exceptionnelle de 100 M€ sur deux ans.

Dans les territoires, l’inclusion numérique constitue un enjeu majeur de la cohésion géographique nationale. Des « Ambassadeurs numériques France Service » seront formés et envoyés dans les territoires pour accompagner les personnes les plus éloignées du numérique. L’ambition du plan France Très Haut Débit (PTHD) sera amplifiée, l’objectif étant de généraliser la fibre optique jusqu’à l’abonné sur l’ensemble du territoire à horizon 2025.

II - Le PLF 2021 poursuit la mise en œuvre des priorités du quinquennat :

Le renforcement des missions de souveraineté se poursuit. Les budgets et les effectifs des armées, de la police et de la gendarmerie seront significativement renforcés pour leur donner les moyens nécessaires à la protection des Français et pour accompagner leur modernisation. D’ici 2021, il est prévu de créer 2 450 emplois nouveaux au service de la justice par rapport à ce qui était prévu en LFI 2020. A cette fin, des moyens supplémentaires à hauteur de 15 M€ seront mobilisés afin de pouvoir répondre au renforcement de la justice de proximité.

Le budget des forces de sécurité du ministère de l’Intérieur fait l’objet d’une hausse au profit de la sécurité des français, avec une augmentation de 0,2 Md€ du budget à laquelle s’ajoute 1 Md€ sur la mission relance. Le plan de création de 10 000 emplois dans les forces de sécurité se poursuit, conformément aux engagements présidentiels. En 2021, près de 2 000 recrutements supplémentaires viendront ainsi compléter les effectifs de la police et de la gendarmerie nationale. Ces recrutements visent notamment à renforcer la présence des forces de l’ordre sur des missions opérationnelles sensibles ou dans les territoires prioritaires de la police de sécurité du quotidien.

Conformément à la loi de programmation militaire (LPM) 2019-2025, après des hausses de 1,7 Md€ en 2019 et 2020, le budget de la mission « Défense » poursuit sa montée en charge avec une nouvelle hausse de 1,7 Md€ en 2021, pour atteindre un niveau de 39,2 Md€. Cet effort financier majeur dans le cadre de la LPM, sans précédent depuis la Guerre froide, répond à nouveau au besoin de transformation et d’adaptation des armées.

Le PLF 2021 répond également à l’engagement de refonder et de revaloriser le métier d’enseignant, notamment en début de carrière (500 M€). Le Gouvernement réaffirme la priorité donnée au premier degré depuis le début du quinquennat. Débutée en 2020, la limitation progressive à 24 élèves par classe de grande section, CP et CE1 dans toutes les écoles sera poursuivie à la rentrée scolaire 2021.

Enfin des moyens sont alloués à la recherche, Cet investissement se traduira par une forte augmentation des emplois scientifiques directs, de +700 ETPT dès 2021. Elaborée en étroite concertation avec les acteurs de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation (ESRI), la loi de programmation de la recherche (LPR) vise à renforcer la capacité de financement des projets, programmes et laboratoires de recherche, à conforter et renforcer l’attractivité des carrières scientifiques et à consolider la recherche partenariale et le modèle d’innovation français.

Enfin, le quatrième PIA, d’un montant total de 20 Md€, dont 11 Md€ sur les années 2021 et 2022, comptabilisés dans le cadre du plan de relance, permettra notamment de garantir un financement structurel prévisible aux écosystèmes d’enseignement supérieur et d’innovation, pour faire de la France un terreau fertile pour les enseignants chercheurs, les chercheurs et les entrepreneurs.

III - Le PLF vise à améliorer la gestion et la gouvernance des finances publiques :

Depuis 2017, le Gouvernement s’est engagé, pour simplifier la fiscalité, dans un programme pluriannuel de suppression des taxes à faible rendement. Après la suppression de 26 taxes par la loi de finances pour 2019 et de 20 taxes par la loi de finances pour 2020, 7 suppressions sont prévues au sein du projet de loi de finances pour 2021. Le projet de loi de finances pour 2021 renforce également la lisibilité et la sincérité du budget. Notamment conformément à la disposition votée par le Parlement en loi de finances pour 2020, le compte d’affectation spéciale « Transition énergétique » est supprimé à compter de 2021, ou encore le fonds de prévention des risques naturels majeurs, qui était auparavant un fonds sans personnalité morale et dont la débudgétisation était critiquée par la Cour des comptes, est également rebudgétisé.

Par ailleurs, la mise en place d’un suivi spécifique et territorialisé de la dépense permettra de donner de la souplesse aux allocations de ressources, notamment en cas de nécessité de redéploiements des crédits selon le niveau d’avancement de chacun des projets.

Plus particulièrement, le suivi du plan de relance sera assuré par trois instances qui se complètent les unes les autres. Il y aura d'abord le Conseil national de la relance qui sera réuni autour du Premier ministre, avec toutes les parties prenantes à la relance. Les parlementaires, les élus locaux, les organisations patronales, les organisations syndicales, les collectivités locales seront invitées à participer à ce Conseil national de la relance autour du Premier ministre.

Le Ministre de l’économie des finances et de la relance présidera chaque semaine un Comité de pilotage national dont le secrétariat général sera assuré par Bruno Parent. Il devra procéder à un suivi précis de l'exécution de toutes les mesures du plan de relance. Il devra identifier et lever tous les points de blocage. Il devra recommander les redéploiements de crédits quand les crédits n'auront pas été engagés de manière suffisamment rapide.

Il reposera enfin, sur des indicateurs de suivi qui seront transparents et qui seront transmis au public en octobre, dans le site internet consacré au plan de relance, planderelance.gouv.fr. Ces indicateurs de suivi comprendront notamment le nombre de bénéficiaires des mesures du plan de relance, les ménages, les entreprises, les PME. Il fera figurer le niveau de décaissement du plan, qui prévoira l’impact sur l’emploi, l'impact sur les réductions des émissions de carbone. Toutes ces données, tous ces indicateurs seront transparents et accessibles au public sur le site internet et tableaux de suivi du ministère des Finances.
 

Publication du rapport de France Stratégie sur l’évaluation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE)

France Stratégie publie un nouveau rapport d’évaluation du CICE(1).

S’inspirant des préconisations du rapport Gallois(2), le CICE est un dispositif fiscal mis en place en 2013 visant une logique globale de compétitivité pour les entreprises. Ce dispositif de baisse du coût du travail a pour but « le financement de l’amélioration de la compétitivité [des entreprises] à travers notamment des efforts en matière d’investissement, de recherche, d’innovation, de formation, de recrutement, de prospection de nouveaux marchés, de transition écologique et énergétique et de reconstitution de leur fonds de roulement » ainsi que la création de nouveaux emplois.

Dès 2013, a été évaluée la façon dont le CICE était appréhendé par les entreprises, notamment comment il était soumis à l’information et à la consultation des représentants du personnel dans les comités d’entreprise. Le CICE a été supprimé dans la loi de finances pour 2018, et transformé en allègements de cotisations sociales pour les employeurs.

Les données individuelles des entreprises ainsi que des données de la comptabilité nationale ont été collectées afin d’observer les effets du CICE au niveau micro-économétrique et au niveau macrosectoriel.

En prenant en compte les données individuelles des entreprises, l’effet total reste estimé à 100 000 emplois environ, ce qui est faible, rapporté au coût du CICE – de l’ordre de 18 milliards d’euros en 2016. Le rapport relève que « cet effet ne semble significatif que pour les entreprises indépendantes, suggérant que l’impact du CICE dans les groupes aurait pris d’autres formes (salaires notamment, avec un impact décelé sur la valeur ajoutée), mais ce résultat reste à confirmer. ».

En prenant en compte les données de la comptabilité nationale, l’effet sur l’emploi est estimé à près de 200 000. Il y aurait ainsi une relation positive entre le CICE et l’emploi. Les résultats du rapport suggèrent que l’effet positif direct du CICE sur l’emploi se serait visiblement matérialisé dans les activités de services, mais ne serait pas visible dans celles des biens. Cependant ces analyses sont à prendre avec prudence car la décomposition biens/services reste « grossière ».

Par ailleurs, les effets du CICE sur les exportations, les prix et les investissements sont plus complexes à prouver.
 

Rapport thématique de la Cour des comptes sur la direction générale des douanes et droits indirects DGDDI (Exercices 2013-2019)

Le rapport thématique de la Cour des comptes sur les exercices 2013 à 2019 de la Douane(1) rappelle que la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), forte de 17 000 agents, exerce trois missions principales : la surveillance et la lutte contre la fraude et les trafics, le soutien à l’activité économique, la perception de certains droits et contributions indirectes. Elle participe aussi à l’action de l’État en mer - police de la navigation, contrôle des pêches, missions de sauvetage, lutte contre la pollution-, le contrôle des passagers aux frontières extérieures de l’Union européenne et la gestion des flux migratoires. Elle est en outre compétente en matière d’accompagnement des filières vitivinicoles – fiscalité, suivi des parcelles, des récoltes et des stocks - et du commerce de tabac.

Sur les exercices 2013 à 2019, la Cour des comptes relève que la Douane, soumise à la législation douanière européenne, a amplifié le contrôle dématérialisé des formalités douanières accomplies avant l’arrivée des marchandises sur le sol national ; la législation européenne prévoit d’ailleurs d’ici 2025 des « douanes sans papier » avec un dédouanement centralisé communautaire ce qui amène la Douane française à s’adapter.

La Douane a dû également poursuivre son adaptation au traitement des livraisons de colis liés au développement du e-commerce, Mais dans le même temps, depuis les attentats terroristes de 2015, elle a dû accroître les contrôles de personnes aux frontières et s’adapter aux menaces. Les activités de renseignement de la Douane sont montées en charge.

Depuis 2016, la Douane a préparé le retrait effectif du Royaume-Uni de l’Union européenne, en anticipant les conséquences futures sur les démarches douanières et le rétablissement des contrôles aux frontières avec cet Etat. Ses applicatifs ont été adaptés et des renforts d’effectifs sont déployés dans les Hauts de France, l’Ile de France et la Normandie.

La Cour observe que la Douane est confrontée à des difficultés de pilotage de l’allocation des moyens à ses missions et qu’elle est « en recherche permanente d’un équilibre entre le contrôle et la facilitation des échanges ».

Cependant la Cour des comptes estime que la Douane doit poursuivre ses efforts d’amélioration de la gestion des ressources humaines, et revenir sur la diversité de régimes dérogatoires (temps de travail et régime indemnitaire) lorsque ceux-ci ne sont pas justifiés par des fonctions comportant une activité de nuit, des dimanches et jours fériés, des travaux pénibles ou dangereux, ou des exercices physiques.

La Douane doit de plus remédier à des dysfonctionnements persistants dans la politique de logement des douaniers dont le parc domanial et le parc locatif sont gérés par l’établissement public dit « la Masse des Douanes » placé sous la tutelle du ministre chargé des douanes. En 2016, la Cour a recommandé sa disparition constatant le taux élevé d’impayés, la vétusté, les vacances de logements et leur implantation en décalage avec les besoins des douaniers.

La Cour des comptes recommande en outre de favoriser la mobilité des agents entre branches (surveillance et accompagnement économique) et entre administrations, mobilité freinée par les régimes indemnitaires, et de déployer une gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences, en s’appuyant notamment sur les dispositions de la loi de transformation de la fonction publique de 2019(2).

Par ailleurs, dans son rapport public annuel 2017, la Cour des comptes avait relevé des défaillances importantes dans la gestion des moyens aériens et navals, que la Douane a entrepris de résoudre. Néanmoins, la Cour estime que l’acquisition et la maintenance des moyens aéromaritimes doivent être mutualisées à l’avenir entre services de l’Etat dans l’objectif de d’augmenter le taux de disponibilité opérationnelle des équipements.

La Cour des comptes recommande un recentrage des missions de la Douane vers le contrôle des flux de marchandises, en poursuivant la réorganisation de son réseau en optimisant le traitement centralisé national quel que soit le lieu de présentation des marchandises. Un guichet unique national facilitant les formalités douanières permettrait en outre de mutualiser les actions de contrôle avec d’autres administrations, comme la DGCCRF. De même, la lutte contre la fraude et les trafics doit s’inscrire dans une logique de coopération entre administrations. La Cour des comptes recommande surtout de mieux traiter les dysfonctionnements des téléservices douaniers pour faciliter les démarches des usagers.

Selon la Cour, certaines missions de la Douane doivent être repensées, comme en matière économique pour tenir compte du rôle principal des régions en la matière, ou en matière de contrôle frontalier compte tenu du rôle de la police de l’air et des frontières, ou bien encore en matière de lutte contre l’immigration illégale avec la création d’un corps européen de garde-côtes et de garde-frontières(3).

Dans son rapport 2018, la Cour des comptes avait recommandé des efforts de modernisation et de simplification de la gestion fiscale de la Douane afin de mieux gérer la fraude aux prélèvements obligatoires. Cette réforme a bien été engagée - télédéclarations et télépaiement des taxes applicables aux alcools et tabacs et de l’octroi de mer, abrogation de 11 taxes obsolètes(4) - mais la Cour estime que les missions fiscales de la Douane, gagneront à être transférées vers la DGFIP, non seulement en fusionnant les réseaux de recouvrement mais aussi en établissant des liaisons informatiques et enfin en révisant l’organisation du réseau fiscal et comptable. D’ores et déjà, le recouvrement de la fiscalité sur les alcools a été transféré par la loi de finances pour 2020 à la DGFIP à l’horizon 2024.

De même, la Cour des comptes considère que les missions viticoles et cidricoles de nature économiques devraient être confiées au ministère de l’agriculture et aux interprofessions et que les modalités d’organisation de la vente au détail du tabac devraient être réexaminées « sans tabou sur le statut de préposé des Douanes et le monopole de vente du tabac qui leur est reconnu ».
puce note (1) Rapport thématique de la Cour des comptes « la direction générale des douanes et des droits indirects »
puce note (2) Loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique
puce note (3) Devenue opérationnelle en 2005, l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures (Frontex), est devenue le 6 octobre 2016 l’agence européenne de garde -frontières et de garde-côtes. Elle a pour
puce note (4) Par exemple, taxes sur les appareils automatiques, sur les manifestations sportives, sur les farines, sur les céréales, sur la chaptalisation,, les huiles alimentaires, sur l’édition des ouvrages de librairie
 
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