La loi organique n° 2020-991 et la loi ordinaire n° 2020-992 du 7 août 2020 relatives à la dette sociale et à l’autonomie

Publiées le 8 août 2020 au Journal officiel, la loi organique n° 2020-991(1) et la loi ordinaire n° 2020-992(2) du 7 août 2020, relatives à la dette sociale et à l’autonomie, entérinent deux décisions importantes du gouvernement au cours des derniers mois : d’une part le transfert de 136 Md€ de dettes à la Cades, et d’autre part la création d’une nouvelle branche de la sécurité sociale consacrée aux politiques de maintien de l’autonomie. À noter que le Conseil constitutionnel, saisi pour examen de la loi organique, a validé son contenu.

L’article 1er de la loi organique du 7 août 2020 reporte la date de fin de remboursement de la dette sociale par la Cades au 31 décembre 2033, au lieu de 2024 comme estimé fin 2019. Concrètement, l’article modifie l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale et introduit un nouveau paragraphe : "Tout nouveau transfert de dette à la Caisse d’amortissement de la dette sociale est accompagné d’une augmentation de ses recettes permettant de ne pas accroître la durée d’amortissement de la dette sociale au-delà du 31 décembre 2033".

L’article 1er précise par ailleurs la nature des recettes conditionnant tout nouveau transfert : "Les recettes mentionnées […] correspondent au produit d’impositions de toute nature dont l’assiette porte sur l’ensemble des revenus perçus par les contribuables personnes physiques. Des prélèvements sur les fonds des organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale peuvent également être affectés à l’amortissement de cette dette".

Au titre de la gouvernance, tout d’abord, chaque PLFSS devra mentionner dans ses annexes les "informations nécessaires" servant aux parlementaires pour vérifier le respect de la règle édictée dans cet article. Ensuite, la durée d’apurement de la dette sociale est "appréciée au vu des éléments présentés par la [Cades] dans ses estimations publiques".

L’article 2 modifie l’article LO 1114 du code de la sécurité sociale, portant sur le contenu des annexes du PLFSS. Désormais, dans chaque PLFSS, les annexes du projet de loi devront présenter pour le dernier exercice clos, l’exercice en cours et l’exercice à venir, les dépenses et les prévisions de dépenses de sécurité sociale relatives au soutien à l’autonomie des personnes âgées et des personnes en situation de handicap, en analysant l’évolution des prestations financées ainsi que celles consacrées à la prévention, à l’apprentissage de l’autonomie et à la recherche.

Cette annexe indique également l’évolution de la dépense nationale en faveur du soutien à l’autonomie ainsi que les modes de prise en charge de cette dépense.

En ce qui concerne la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie, son article 1er entérine certaines modalités d’apurement de la dette sociale, en modifiant également l’ordonnance de janvier 1996 encadrant le fonctionnement de la Cades. L’article précise en règle générale que le montant des versements annuels ne pourra dépasser les 40 Md€.

Deux échéances temporelles sont fixées pour l’apurement de la dette sociale par la Cades.

Au plus tard d’ici le 30 juin 2021, la Cades assure, dans la limite de 31 milliards d’euros, les versements nécessaires pour la couverture des déficits cumulés au 31 décembre 2019 : de la branche maladie du régime général (16,2 milliards d’euros), du Fonds de solidarité vieillesse (9,9 milliards d’euros), de la branche vieillesse du régime des non-salariés agricoles (3,5 milliards d’euros), de la CNRACL (1,2 milliard d’euros). Les dates et montants de ces versements, dont le premier intervient avant le 30 septembre 2020, sont fixés par décret.

A partir de 2021, la Cades effectue ensuite, dans la limite de 92 milliards d’euros, les versements nécessaires pour la couverture des déficits cumulés des exercices 2020 à 2023 des branches maladie, vieillesse et famille du régime général, du Fonds de solidarité vieillesse et de la branche vieillesse du régime des non-salariés agricoles.

A la suite de la discussion parlementaire, cet article 1er entérine également une reprise partielle de la dette des hôpitaux via les versements de la Cades. La loi prévoit ainsi que "la couverture de dotations de la branche [maladie] couvrant une partie, qui ne peut excéder 13 milliards d’euros, des échéances des emprunts contractés au 31 décembre 2019 par les établissements de santé relevant du service public hospitalier est assurée par des transferts de la Cades à l’Acoss, à compter de 2021".

L’article 2 prévoit qu’un rapport annuel sera présenté par le gouvernement au Parlement pour identifier les opportunités pour la Cades ainsi que pour tout organisme ou établissement public concerné de contracter des emprunts à impact social.

Dans la perspective d’une réforme à venir de la perte d’autonomie, l’article 3 de la loi acte la réaffectation, à partir de janvier 2024, d’une partie de la CSG en direction de la CNSA, chargée de soutenir les dépenses liées aux politiques de l’autonomie. En modifiant l’article L131-8, la loi entérine le transfert de 0,15 point de CSG, de la Cades vers les ressources de la CNSA. Cette recette annuelle supplémentaire pour la CNSA, selon l’étude d’impact du projet de loi, est évaluée à près de 2 milliards d’euros.

En application de l’article 4, la contribution de 2,1 Mds€ versée annuellement jusqu’en 2024 par le Fonds de réserve des retraites (FRR) à la Cades est remplacée à partir de 2025 par un versement de 1,45 Md€ au titre du financement de l’amortissement de cette dette résultant des exercices postérieurs à 2018.

L’article 5 modifie le symbolique article L 111-1 du code de la sécurité sociale qui définit les risques couverts par la sécurité sociale incarnant la "solidarité nationale". À la couverture des "charges" liées à la maladie, la maternité/paternité et la famille, s’ajoutent désormais celles liées à "l’autonomie". Et, de même que les "frais de santé", sont pris en charge "les frais du soutien à l’autonomie". Outre la reconnaissance du risque "perte d’autonomie", l’article acte également, via la modification de l’article L 200-2 la création d’une cinquième branche de la sécurité sociale dédiée à l’autonomie.

Dernier point enfin, la loi prévoit la remise, d’ici le 15 septembre 2020, d’un rapport sur les modalités de mise en oeuvre d’un nouveau risque et d’une nouvelle branche de la sécurité sociale relatifs au soutien à l’autonomie des personnes âgées et des personnes en situation de handicap.
 

Rapport de la Cour des comptes : la gestion de Pôle emploi, dix ans après sa création

La Cour des comptes a publié un rapport sur la gestion de Pôle emploi sur la période de 2012 à 2018(1).

Pôle emploi est un établissement public à caractère administratif (EPA) sui generis créé en 2008 par la fusion de l’ANPE et des Assedic. Le rapport porte sur la gouvernance et le financement de Pôle emploi, la gestion des moyens humains et financiers, ainsi que la démarche de performance de l’établissement.

La gouvernance de cette structure est atypique. Une convention tripartite entre l’Etat, l’Unédic et Pôle emploi est définie sur une période de 4 ans (la dernière porte sur la période 2019-2022) afin de définir les priorités stratégiques de la structure(2). L’Unédic, organisme gestionnaire de l’assurance chômage, apporte les plus importantes subventions de fonctionnement à destination de Pôle emploi (3521 M€). Cependant, sa place est « subordonnée à celle de l’Etat et [il] n’est pas membre du Conseil d’administration. » Le rapport estime qu’au sein du Conseil d’administration, les prérogatives de l’instance délibérante tendraient à être renforcées par rapport à celle du directeur général.

La situation financière de Pôle emploi s’est améliorée entre 2012 et 2018 portée par les ressources dynamiques, principalement de l’Unédic (+13% sur la période de référence). Le décret n° 2019-797 du 26 juillet 2019 relatif au régime d’assurance chômage(3) a prévu une augmentation de la contribution de l’Unédic au financement de Pôle emploi au 1er janvier 2020. Celle-ci est liée à la dynamique de la masse salariale des salariés du secteur privé. Le rapport estime qu’en 2022, la crise sanitaire du covid-19 conduira à réduire les moyens de Pôle emploi compte tenu de la baisse prévisible des recettes du régime.

La gestion des ressources humaines doit être perfectionnée, notamment la gestion des cadres dirigeants. Une réforme du système d’accompagnement de leur mobilité, la fin de l’affectation systématique de voitures de fonctions ou le contrôle des rémunérations est à mener. De plus, le temps de travail des salariés est inférieur de 2,5% à la durée légale de travail. Les absences de travail augmentent depuis 2012 ainsi que les moyens consommés par le dialogue social. Le potentiel de temps de travail inexploité est un autre défi pour la gestion des ressources humaines de Pôle emploi.

Depuis sa création, Pôle emploi a axé sa démarche de performance autour de 14 indicateurs stratégiques dont plusieurs portent sur la satisfaction du public. Le rapport note que la place centrale qu’occupent les indicateurs de satisfaction du public ne permet pas d’attester de l’efficacité de l’action de Pôle emploi. En effet, d’autres indicateurs devraient être également plus mis en avant tel que le retour à l’emploi. Par ailleurs, les évaluations qualitatives manquent à la démarche de performance.

La Cour des comptes formule 13 recommandations afin d’améliorer la gouvernance, la gestion interne et la démarche de performance de Pôle emploi :
 
  1. Améliorer les modalités d’information du conseil d’administration;
  2. Sécuriser le renouvellement des marchés de la DSI en anticipant les délais nécessaires à la passation des contrats ou des avenants;
  3. Renégocier l’accord national sur l’organisation et l’aménagement du temps de travail pour respecter la durée légale du temps de travail annuel ;
  4. Intensifier les actions de lutte contre l’absentéisme;
  5. Mieux encadrer les moyens alloués au dialogue social;
  6. Rationaliser le dispositif d’accompagnement de la mobilité des cadres dirigeants pour en diminuer le coût;
  7. Mettre en place un contrôle de la rémunération des cadres dirigeants en créant un comité des rémunérations et soumettre ces rémunérations à l’avis du contrôleur financier au-delà d’un certain seuil;
  8. Mettre fin à l’affectation systématique de véhicules de fonction aux cadres dirigeants;
  9. Limiter le recours aux ruptures conventionnelles en toute fin de carrière pour les cadres dirigeants et soumettre les accords de rupture conventionnelle au visa du contrôleur financier;
  10. Ajouter un indicateur stratégique permettant d’apprécier l’intensité d’accompagnement dont bénéficient les demandeurs d’emploi les plus en difficulté et les résultats de cette stratégie en matière de retour à l’emploi;
  11. Différencier les indicateurs en fonction des modalités d’accompagnement mises en place pour les demandeurs d’emploi et du niveau de service pour les employeurs, notamment pour les TPE/PME;
  12. Mieux prendre en compte les délais d’accès aux services de Pôle emploi;
  13. Renforcer la dimension qualitative en développant le suivi de cohortes et en consolidant la place des indicateurs d’éclairage.
 

Statistiques de l’INSEE sur les salaires dans la fonction publique de l’État

L’INSEE a publié, le 21 juillet 2020, une étude statistique sur les salaires dans la fonction publique de l’État en 2018(1).

Fin 2018, la fonction publique de l’État (FPE) emploie 2,2 millions d’agents civils représentant un volume de travail qui s’élève à 2 millions d’équivalents temps plein (EQTP).

Tous statuts confondus, leur salaire net moyen en EQTP s’élève à 2 573 euros par mois, soit une hausse de 0,6 % en euros courants, mais une baisse de 1,2 % en euros constants, expliquée par l’inflation.

Le salaire net moyen des fonctionnaires s’établit à 2 744 euros par mois, soit une baisse en euros constants de 1,4 % par rapport à 2017. Le salaire net moyen des fonctionnaires de catégorie A (deux tiers des fonctionnaires de la FPE ) est de 2 988 euros par mois, soit une baisse de 1,4 % en euros constants par rapport à 2017. Celui des fonctionnaires de catégorie B baisse de 2,0 %, à 2 456 euros par mois et celui des fonctionnaires de catégorie C baisse de 1,4 % et s’établit à 1 997 euros par mois.

Les non-fonctionnaires perçoivent en moyenne 2 094 euros nets par mois en 2018, soit une baisse de 0,6 % en euros constants.

« En 2018, à corps, grade et échelons donnés, le salaire d’un agent de la fonction publique de l’État est stable en moyenne en euros courants. En tenant compte de l’inflation, il diminue de 1,8 % ».

En 2018, le salaire net médian, qui partage les salariés de la FPE en deux groupes d’effectifs égaux, s’établit à 2 378 euros par mois. « Les 10 % des salariés les moins bien rémunérés perçoivent au plus 1 538 euros nets par mois (1er décile) alors que les 10 % les mieux rémunérés gagnent plus de 3 704 euros (9ème décile) ».

Le salaire net des femmes reste inférieur de 13,5 % en moyenne à celui des hommes. « L’écart est plus marqué au sein des salariés de catégorie A (16,1 %) et de catégorie C (13,9 %) que pour ceux de catégorie B (8,4 %) ». L’écart de rémunération s’explique par le fait que les femmes ont plus fréquemment des parcours professionnels comportant des périodes de travail à temps partiel et/ou des interruptions de carrière qui pèsent sur leurs trajectoires salariales et qu’elles occupent plus souvent les postes les moins rémunérateurs. Cependant, à profil identique (âge, grade, catégorie et statut égaux), les femmes perçoivent en moyenne 3,0 % de moins que les hommes, soit le même écart qu’en 2017.

Enfin, l’étude précise que la rémunération nette moyenne des personnes en place, c’est-à-dire présentes du 1er janvier 2017 au 31 décembre 2018 chez le même employeur et avec la même quotité de temps de travail pendant ces deux années, est quasi stable en euros constants (+ 0,1%). Ainsi « l’augmentation en euros courants (+ 2,0 %), qui reflète les effets positifs des gains d’ancienneté et des progressions de carrière, est quasiment compensée par la hausse des prix (+ 1,8 %) ».
 
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