Le rapport du CESE sur l’état de la France 2020 : « Se donner un nouveau cap »

Le rapport du CESE 2020 (1) formule les interrogations auxquelles la crise sanitaire a confronté notre société et les défis à surmonter pour sortir de la crise. Les préconisations contenues dans le rapport annuel du CESE se veulent concrètes, articulées autour d’un projet collectif ambitieux, afin que la relance soit plus efficace.

Avec ce projet de développement durable et solidaire, la France doit être mieux préparée pour affronter les prochaines crises, qu’elles soient sanitaires, économiques, sociales, informatiques ou environnementales.

Les préconisations du rapport reposent sur six grands axes :
  • L’urgence écologique : le CESE préconise que l’empreinte carbone soit un indicateur central des politiques publiques mettant le cap sur une économie plus circulaire, grâce à l’intensification de la Responsabilité sociale et environnementale des entreprises (RSE), les circuits courts, des chaînes d’approvisionnement moins complexes et mieux réparties, la rénovation thermique des bâtiments.
  • L’accès réel à des services publics de qualité dans tous les territoires, notamment aux services de la santé. Cet accès particulièrement "nécessaire à la cohésion sociale" est "indispensable pour permettre aux ménages d’amortir le choc d’éventuelles prochaines crises". Le CESE recommande que la qualité de l’action publique fasse l’objet d’une évaluation de ses engagements et de ses résultats sur le long terme.
  • Le soutien aux entreprises : le rythme de reprise de la croissance dépendra en partie de l’ampleur de ce soutien pour leur permettre de faire face à l’augmentation de leur endettement lors de cette crise. Le CESE propose d’augmenter la durée d’amortissement des plans garantis par l’État (PGE) de 5 à 10 ans. Afin de contenir le nombre de défaillances d’entreprises et de suppressions d’emplois, "le soutien aux entreprises doit s’appuyer sur la complémentarité des territoires grâce à la recomposition de chaînes d’approvisionnement moins complexes".
  • Les jeunes étant particulièrement exposés aux conséquences de la crise économique, les dispositifs d’accompagnement et de soutien les concernant doivent être "étendus et approfondis, notamment par la formation, la mise en oeuvre d’un revenu minimum et le développement des contrats aidés".
  • Pour lutter contre l’accroissement des inégalités, la rémunération des professions insuffisamment reconnues doit être revalorisée et les plus vulnérables doivent bénéficier de mesures de sécurisation de l’emploi : revenu minimum social garanti, reconversions facilitées, adaptation des qualifications et des compétences.
  • Un renouveau institutionnel est nécessaire pour améliorer la planification et la formulation des politiques publiques associant les citoyens et la société civile organisée, leur mise en œuvre devant "bénéficier d’une meilleure répartition des rôles entre les échelons central et territorial dans le cadre d’une révision des lois de décentralisation".
 

Décret n° 2020-851 du 2 juillet 2020 portant réforme des congés bonifiés dans la fonction publique

Le décret n° 2020-851 du 2 juillet 2020 publié au Journal officiel du 4 juillet 2020 réforme les congés bonifiés dans la fonction publique. Ce congé est ouvert aux fonctionnaires titulaires et aux fonctionnaires stagiaires qui exercent leurs fonctions outre-mer au sens du décret n° 78-399 du 20 mars 1978 (1), en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin ou à Saint-Pierre-et-Miquelon et dont le centre des intérêts moraux et matériels (2) est situé soit sur le territoire européen de la France, soit dans une autre des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution ou en Nouvelle-Calédonie.

Sont également concernés, les fonctionnaires exerçant outre-mer et dont le lieu de résidence habituelle est situé dans une collectivité outre-mer ou encore les fonctionnaires exerçant sur le territoire européen de la France et dont le lieu de résidence habituelle est situé Outre-mer.

Le fonctionnaire qui demande à bénéficier d’un congé bonifié doit justifier du lieu d’implantation de sa résidence habituelle. La preuve de la déclaration du lieu où se trouve le centre de ses intérêts moraux et matériels peut être apportée par tout moyen. Le droit du fonctionnaire à bénéficier du régime des congés bonifiés s’apprécie sur la base d’un faisceau d’indices notamment le domicile de ses père et mère, son domicile à l’entrée dans l’administration, la fréquence des demandes de mutation.

Aux termes de la circulaire du 16 août 1978, la durée du congé bonifié (35 jours calendaires de congés annuels plus 30 jours calendaires de bonification, soit 65 jours) est incluse dans la computation de la durée minimale.

Afin de limiter la désorganisation des services liée à ces absences prolongées, la réforme met fin à la bonification de 30 jours dont bénéficiaient les fonctionnaires des trois versants originaires d’Outre-mer (ou inversement) mais accorde en contrepartie un remboursement des frais de transport tous les deux ans au lieu de tous les trois ans.

L’agent sera désormais libre de fixer la durée de son congé bonifié dans une limite fixée à 31 jours consécutifs, calculés entre la date d’arrivée sur le territoire ou l’agent dispose de centre des intérêts moraux et matériels et la date de départ vers le territoire où l’agent exerce ses fonctions.

Sont désormais concernés : les magistrats, les fonctionnaires des trois versants de la fonction publique et les agents publics recrutés en contrat à durée indéterminée dans les services de l’État (administrations mentionnées à l’article 2 de la loi du 11 janvier 1984) qui exercent leurs fonctions outre-mer.

Les frais de voyage de ces congés bonifiés sont intégralement pris en charge par l’État pour l’agent bénéficiaire, pour chaque enfant et pour le conjoint, le concubin ou le partenaire d’un Pacs. L’agent peut bénéficier de cette prise en charge dans un délai de douze mois à compter de l’ouverture de son droit à congé bonifié.

L’arrêté du 2 juillet 2020 (4) complétant le décret du 2 juillet fixe à 18 552 euros bruts par an le plafond de cette prise en charge pour les magistrats, les fonctionnaires civils de l’État et les agents publics de l’État en CDI.

S’agissant de la fréquence des congés, actuellement fixée à 36 mois, la condition de durée de service pour l’ouverture du droit à une prise en charge des frais de transport est réduite à 24 mois. La disposition qui prévoyait que la durée minimale de service soit portée à 60 mois pour les personnels exerçant leurs fonctions dans le département d’Outre-mer où ils ont leur résidence habituelle est supprimée ainsi que la dérogation prévue - "prise en charge de leurs frais de voyage de congé dès le premier jour des grandes vacances scolaires ou universitaires de la troisième ou de la cinquième année scolaire ou universitaire de services consécutifs" - pour les personnels des établissements d’enseignement et des centres de formation scolaires ou universitaires.

Ces dispositions sont entrées en vigueur le 5 juillet.
Notes
puce note (1) Décret n° 78-399 du 20 mars 1978 relatif à la prise en charge des frais de voyage du congé bonifié accordé aux magistrats, aux fonctionnaires civils de l'Etat et aux agents publics de l'Etat recrutés en contrat à durée indéterminée
puce note (2) Définition par la jurisprudence des centres d’intérêts matériels et moraux : le lieu de naissance, le lieu de résidence des membres de sa famille, leur degré de parenté, le lieu où le fonctionnaire est propriétaire ou locataire, son domicile avant son entrée dans l'administration, son inscription sur les listes électorales.
puce note (3) Décret n° 2020-851 du 2 juillet 2020 portant réforme des congés bonifiés dans la fonction publique
puce note (4) Arrêté du 2 juillet 2020 fixant le plafond prévu par l'article 5 du décret n° 78-399 du 20 mars 1978 relatif à la prise en charge des frais de voyage du congé bonifié accordé aux magistrats, aux fonctionnaires civils de l'Etat et aux agents publics de l'Etat recrutés en contrat à durée indéterminée
 

CE 29 juin 2020, n° 423996 : Le Conseil d’État précise l’application de la protection fonctionnelle à des conflits entre un agent et son supérieur hiérarchique

Par une décision du 29 juin 2020, n° 423996, le Conseil d'État précise le champ d'application de la protection fonctionnelle en matière de différends entre un agent public et l'un de ses supérieurs hiérarchiques : « Si la protection fonctionnelle résultant d'un principe général du droit n'est pas applicable aux différends susceptibles de survenir, dans le cadre du service, entre un agent public et l'un de ses supérieurs hiérarchiques, il en va différemment lorsque les actes du supérieur hiérarchique sont, par leur nature ou leur gravité, insusceptibles de se rattacher à l'exercice normal du pouvoir hiérarchique » (1).

Le régime de la protection fonctionnelle, prévu à l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983, met à la charge de tout employeur public la triple obligation de couvrir les condamnations civiles prononcées contre l'agent lorsqu'aucune faute personnelle détachable du service ne lui est imputable, de lui accorder sa protection dans le cas où il fait l'objet de poursuites pénales, sauf s'il a commis une faute personnelle, et, à moins qu'un motif d'intérêt général ne s'y oppose, de le protéger contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il est l'objet (CE 8 juin 2011, n° 312700). Le Conseil d'État a même ajouté une quatrième obligation : celle de rechercher les modalités de protection les plus appropriées pour mettre fin aux attaques dont l'agent fait l'objet en fonction des circonstances (CE 21 févr. 1996, n° 155915).

En l'espèce, une très vive altercation verbale et physique est intervenue dans les couloirs d'un centre hospitalier entre un praticien et son directeur. Cet incident a donné lieu au dépôt de plaintes mutuelles, et le praticien hospitalier a présenté une demande de protection fonctionnelle sur le fondement de l'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Cette demande a été refusée par le directeur de l'établissement, qui se trouvait être à la fois l'autorité compétente pour statuer sur cette demande, et la personne mise en cause personnellement par l'agent.

Les premiers juges du tribunal administratif de Saint-Martin ont annulé la décision de refus d'octroi de protection fonctionnelle, au motif que le principe général d'impartialité fait obstacle à ce que le directeur de l'établissement puisse statuer sur une demande qui le met personnellement en cause. Par un arrêt du 10 juillet 2018, la cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé le jugement du tribunal, en considérant qu'un agent public ne peut utilement se prévaloir d'un tel principe à l'encontre d'une décision prise à son encontre par une autorité administrative dans l'exercice de son pouvoir hiérarchique (CAA Bordeaux, 10 juill. 2018, n° 16BX00550 et 17BX00350).

Saisi du pourvoi, le Conseil d'État devait d'abord déterminer si un agent public peut utilement se prévaloir du principe général d'impartialité, tel que rappelé par l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983, à l'encontre d'une décision défavorable prise par son autorité hiérarchique. La question présente un intérêt considérable puisque jusqu'ici, le devoir d'impartialité des agents publics s'entendait avant tout, en tant que corolaire du principe d'égalité devant le service public, comme l'obligation de respecter une stricte égalité de traitement entre les différents usagers et leurs demandes, et n'avait pas spécialement vocation à réglementer les rapports internes entre les agents publics. Si ce n'est évidemment en matière de sélection de candidatures par l'organisme collégial compétent, ou bien dans le champ particulier du droit disciplinaire (CE 7 févr. 2003, n° 232217).

Le Conseil d'État rappelle tout d'abord que l'impartialité est un principe général qui trouve à s'appliquer à toute autorité administrative (CE 7 juill. 1965, n° 61958), puis affirme, mais sans pour autant ficher sa décision sur ce point, que ce principe s'impose « dans toute l'étendue de son action, y compris dans l'exercice du pouvoir hiérarchique ».

Cette décision fait obstacle à ce qu'une personne personnellement intéressée à l'affaire puisse prendre part à son examen (CE 7 juill. 1965, n° 61958), se rapproche étroitement de l'interdiction faite à tout fonctionnaire de se placer en situation de conflit d'intérêts, introduite par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, et qui est définie comme toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés de nature à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif des fonctions.

Elle apparaît ensuite appropriée en vue de se saisir de conflits interpersonnels nés au travail entre un agent et sa hiérarchie qui, bien qu'échappant aux protections offertes par le principe de non-discrimination ou par les dispositifs de lutte contre le harcèlement, permettent de douter sérieusement du discernement et des motivations qui ont conduit l'autorité hiérarchique à refuser une demande de l'agent.

Le Code de la santé publique confie au directeur général de l’agence régionale de santé le soin de mettre en oeuvre la protection fonctionnelle demandée par le personnel de direction des établissements de santé (CSP, art. L. 6143-7-1). C’est donc à lui que le directeur d’un établissement de santé doit transmettre la demande de protection fonctionnelle d’un agent sur laquelle il ne pourrait se prononcer sans méconnaître le principe d’impartialité. Ce principe général du droit s’applique à toutes les autorités administratives, rappelle le juge de cassation (CE, sect., 29 avr. 1949, n° 8279). Ce principe est d’ailleurs cité, relève-t-il, par l’article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
 
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