Rapport d’information du Sénat sur le bilan de l'application des lois au 31 mars 2020

Le rapport d’information (2019-2020) du Sénat (1), présente, au 31 mars 2020, le bilan de l’application des lois adoptées entre le 1er octobre 2018 et le 30 septembre 2019. 49 lois ont été votées lors de la session 2018-2019, contre 41 lors de la session précédente. La crise sanitaire n’a que peu perturbé la prise des mesures d’application, car celle-ci n’a pas eu d’impact sur les textes prévus par les lois adoptées au cours de la dernière session.

Un taux d’application des lois en léger retrait : le taux global d’application des lois calculé par le Sénat est de 72 %, légèrement en baisse par rapport à l’année précédente, où il était de 78 %. Ce taux est inférieur à celui constaté sur l’ensemble de la XVe législature où il est de 78 %. 918 mesures règlementaires étaient prévues sur l’ensemble de la session 2018-2019 et seules 660 d’entre elles ont été publiées, contre 460 l’année précédente à la même date.

Les délais de publication sont variables malgré un recours généralisé à la procédure accélérée : en moyenne, les mesures règlementaires ont été publiées cinq mois et 12 jours après la promulgation de la loi, soit près d’un mois de plus qu’en 2019. Ce délai reste toutefois inférieur à la limite de six mois que s’est fixée le Gouvernement depuis 2008.

La faiblesse permanente des remises de rapport au Parlement : le taux de dépôt des rapports sur la période 2018-2019 n’excède pas 12 %. Le Sénat précise n’être à l’origine que de 20 des 183 demandes de rapports prévues sous la XVème législature. La majorité des demandes de rapports expressément demandés par la loi sont insérés par amendement de l’Assemblée Nationale. Sur la XVe législature, seulement 27 % des rapports demandés par le Parlement au Gouvernement ont été remis. En outre, le rapport relève la faiblesse de leur qualité alors qu’il s’agit d’un outil indispensable au suivi de l’application des lois et de dialogue avec le Gouvernement.

Un recours accru et continu aux ordonnances qui n’est pas toujours gage d’efficacité : Sur la période 2012-2018, le nombre d’ordonnances publiées dépasse celui des lois adoptées selon la procédure ordinaire. De nombreuses habilitations demeurent non utilisées. 27 habilitations, prévues dans dix lois différentes adoptées pendant la session 2018-2019, n’ont pas encore donné lieu à la publication d’une ordonnance.

La ratification des ordonnances n’est pas toujours effective, faute d’inscription des projets de loi de ratification à l’ordre du jour des Assemblées. Une décision du Conseil constitutionnel n° 2020-843 QPC du 28 mai 2020 précise qu’une ordonnance non ratifiée acquiert rétroactivement valeur législative à compter de la fin du délai d’habilitation, dès lors que le projet de loi de ratification a été déposé dans le délai imparti. L’absence d’inscription du projet de loi de ratification prive donc le Parlement d’un débat sur la conformité de l’ordonnance à la volonté du législateur.

Les expérimentations, un outil fréquemment utilisé mais dont la mise en application est souvent incomplète : les expérimentations contribuent à une norme plus souple. Le suivi qualitatif des expérimentations permet d’effectuer un retour d’expérience et de mieux adapter la norme aux circonstances et aux spécificités des territoires. Cependant, plus d’un quart des expérimentations sont abandonnées en cours de mise en œuvre ce qui est un facteur d’insécurité législative. Leur suivi est rendu plus difficile du fait des rapports non remis au Parlement.
 

Rapport final de la Convention citoyenne pour le climat

La Convention citoyenne pour le climat a pour vocation de donner la parole aux citoyens et citoyennes sur la lutte contre le changement climatique, dans le but de définir une série de mesures permettant d’atteindre une baisse d’au moins 40 % des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030 (par rapport à 1990). Décidée par le Président de la République, elle a réuni cent cinquante personnes, toutes tirées au sort, illustrant la diversité de la société française.

L’organisation opérationnelle de la Convention citoyenne a été confiée au Conseil, économique, social et environnemental (CESE), du fait de son caractère constitutionnellement indépendant et de ses expériences récentes de tirage au sort et de participation citoyenne.

Afin d’associer toutes les organisations et citoyens qui le souhaitaient aux travaux de la Convention, un espace de contributions en ligne a été ouvert : plusieurs personnes physiques ou morales ont pu soumettre leurs contributions qui ont été mises à la disposition des membres de la Convention et publiées sur le site : contribuez.conventioncitoyennepourleclimat.fr.

De plus, une cinquantaine d’évènements de présentation ont été organisé en France qui ont compris notamment la tenue de Clim’Apéro dans plusieurs régions. La Convention, installée les 4, 5 et 6 octobre 2019, s’est réunie à 7 reprises au CESE.

La Convention a traité des questions relatives aux économies d’énergie, à la rénovation thermique des logements, à l’agriculture, aux mobilités, à la fiscalité écologique et à tout autre verrou ou levier d’action qu’elle juge pertinent. Le Gouvernement s’est engagé à répondre publiquement aux propositions et publiera un calendrier prévisionnel de mise en œuvre de ces propositions, à la suite de quoi les citoyens pourront formuler une réaction commune et publique aux réponses du Gouvernement.

Les travaux de la Convention citoyenne pour le climat, remis le 18 juin 2020 regroupe 150 propositions dans un document de 500 pages, s’articulant autour de cinq grandes thématiques :
  1. Se déplacer (11 objectifs) ;
  2. Consommer (5 objectifs) ;
  3. Se loger (3 objectifs) ;
  4. Produire/travailler (10 objectifs) ;
  5. Se nourrir (14 objectifs).

Parmi ces propositions, la révision de la Constitution est la mesure certainement la plus emblématique : la Convention propose d’amender le préambule de la Constitution, pour préciser que « la conciliation des droits, libertés et principes ne saurait compromettre la préservation de l’environnement, patrimoine commun de l’humanité » et d’ajouter à l’article premier que « la République garantit la préservation de la biodiversité, de l’environnement et lutte contre le dérèglement climatique ». Ils proposent en outre de créer un Défenseur de l’environnement, à l’image du Défenseur des droits.

Sur le thème des transports, il est proposé réduire la vitesse sur les autoroutes de 130 km/h à 110 km/h dès l’an prochain. « Cette proposition peut être vécue comme une limitation de liberté et une perte de temps », reconnaissent les membres de la Convention, alors que le passage de 90 km/h à 80 km/h sur les routes secondaires avait créé la polémique. Pour la justifier, ils soulignent qu'elle permet de réduire les émissions (de 20 % en moyenne), de faire des économies de carburant et de réduire la mortalité.

Ciblant la voiture individuelle responsable de 60 % des émissions de gaz à effet de serre, ils souhaitent par ailleurs faire évoluer « rapidement » le parc automobile, alors que la loi prévoit déjà la fin des véhicules thermiques en 2040. Ils proposent, entre autres, d’interdire dès 2025 la commercialisation de véhicules neufs très émetteurs (plus de 110 g de CO2/km), d’instaurer des prêts à taux zéro pour l’achat d’un véhicule propre et d’augmenter les bonus pour les véhicules peu polluants, tout en renforçant « très fortement » les malus pour ceux qui polluent. Afin d’encourager d’autres modes de transport, ils veulent augmenter les montants du fonds vélo de 50 à 200 millions d’euros par an pour financer des pistes cyclables, interdire l’accès aux centres villes pour les véhicules les plus polluants et accroître l’usage du train, notamment en réduisant la TVA sur les billets et en investissant massivement dans les infrastructures.

S'agissant du transport aérien, ils proposent d’organiser progressivement, d’ici à 2025, la fin des vols intérieurs sur les lignes où il existe une alternative bas carbone satisfaisante en prix et en temps (sur un trajet de moins de quatre heures). Ils souhaitent aussi interdire la construction de nouveaux aéroports et l’extension de ceux existants et renforcer l’éco contribution kilométrique créée en 2019, dont le « montant est bien trop faible pour avoir un effet dissuasif », avec une modération pour les DOM-TOM.

En ce qui concerne les bâtiments, deuxième secteur le plus émetteur de gaz à effet de serre, ils proposent de contraindre les propriétaires occupants et bailleurs à rénover leurs logements de manière globale d’ici à 2040, et d’ici à 2030 pour les « passoires thermiques », ces logements étiquetés F et G pour leurs faibles performances énergétiques, soit un triplement du rythme actuel des rénovations. Pour réaliser ce « grand chantier national », qui permettrait de créer des emplois, de réduire la facture énergétique et les dépenses de santé, le rapport final propose des mesures d’accompagnement sous la forme de guichets uniques de proximité et d’aides, en particulier pour les plus modestes qui ne doivent avoir quasiment rien à payer.

Les membres de la Convention souhaitent diminuer la consommation d’énergie, en interdisant par exemple les terrasses chauffées et l’éclairage des magasins la nuit. Ils incitent à ne pas dépasser une température de 19 °C dans les bâtiments privés et publics et à renoncer à la climatisation en deçà de 25 °C. Enfin, ils souhaitent le renforcement de la lutte contre l’artificialisation des sols et l’étalement urbain, par exemple en stoppant « immédiatement » les aménagements de nouvelles zones commerciales périurbaines, « très consommatrices d’espaces ».

Les conclusions du groupe de travail « Se nourrir » promeuvent une « alimentation saine, durable, moins animale et plus végétale, respectueuse de la production et du climat » et, conjointement, d’un système agricole fondé sur de nouvelles pratiques telles que l’agro écologie ou encore les circuits courts.

Dans leurs propositions, dont certaines reprennent celles de la loi EGalim de 2018, qu’ils appellent à étendre et renforcer, les membres de la Convention ciblent notamment la restauration collective qui doit évoluer « vers des pratiques plus vertueuses », par exemple en proposant deux repas végétariens par semaine à partir de 2025. Ils proposent en outre la mise en place de chèques alimentaires « pour les plus démunis », à utiliser dans les associations pour le maintien d’une agriculture paysanne (AMAP), ou pour des produits bio.

Afin de réformer le modèle agricole, ils appellent à atteindre un objectif de 50 % des terres agricoles en agro écologie en 2040, ainsi qu’à diminuer l’usage des produits phytopharmaceutiques de 50 % d’ici à 2025 – un objectif déjà inscrit dans le plan Ecophyto II du gouvernement et interdire les pesticides les plus dommageables pour l’environnement en 2035. Pour arriver à cette transition, ils jugent nécessaire une réforme de l’enseignement et de la formation agricole.

Sur le plan international, le rapport final demande également au Gouvernement de renégocier le CETA – accord de libre-échange entre le Canada et l’Union européenne et d’inscrire dans les accords commerciaux le principe de précaution, ainsi que le respect des engagements de l’accord de Paris sur le climat. Il propose enfin une loi pénalisant le crime d’écocide, compris comme « toute action ayant causé un dommage écologique grave en participant au dépassement manifeste et non négligeable des limites planétaires », tel que l’érosion de la biodiversité, le changement climatique ou l’acidification des océans.

Reprenant l’idée d’une loi Evin pour le climat, le rapport finl propose d'interdire la publicité pour les produits « les plus émetteurs de gaz à effet de serre », par exemple les véhicules consommant plus de 4 l/100 km et/ou émettant plus de 95 grammes de CO2 au km. Il suggère de limiter « les incitations quotidiennes et non choisies à la consommation », ou encore mettre en place des mentions pour inciter à consommer moins, et d’interdire les panneaux publicitaires dans les espaces publics extérieurs, hors information locale et culturelle, ainsi que les panneaux indiquant la localisation d’un lieu de distribution notamment la proximité des centres commerciaux.

Le rapport final propose la mise en place progressive de l’obligation de vendre en vrac dans les magasins – dans les grandes et moyennes surfaces, cette offre devra représenter 25 % pour les rayons sec et liquide en 2023, et 50 % en 2030 –, celle aussi « d’un système de consigne de verre (lavable et réutilisable) ».

Durant ces longs mois de travaux, la convention a constaté que de nombreuses lois et initiatives étaient déjà mises en place, notamment sur ces sujets, mais n’étaient pas appliquées ou mises en œuvre. Il faut donc « contrôler et sanctionner plus efficacement et rapidement les atteintes aux règles en matière environnementale », notamment par la création d’un parquet spécialisé sur les questions environnementales.

Parmi leurs mesures phares, les membres de la convention proposent de réduire le temps de travail de 35 à 28 heures hebdomadaires, avec un taux horaire du SMIC augmenté de 20 % pour maintenir un salaire équivalent. Cette proposition a suscité de nombreux désaccords entre les 150 citoyens, et y compris au sein du groupe « Produire et travailler », à l’origine de la mesure. « Pour aller vers un nouveau modèle, orienté autour de la sobriété, du partage et de la justice sociale, nous devons consommer moins, produire moins et donc travailler moins », justifient ses promoteurs. Cette réduction du temps de travail devrait permettre, selon eux, de limiter les déplacements (et donc les émissions), d’améliorer la qualité de vie et de gagner du temps pour soi.

Afin de revoir les modes de production, les membres de la convention proposent de supprimer tous les plastiques à usage unique dès 2023 − la loi prévoit la fin des emballages en plastique en 2040 −, de renforcer les filières de réparation, de réemploi et de recyclage, d'augmenter la longévité des produits lors de leur conception. Ils appellent à « sortir de l’innovation pour l’innovation », sans prise en compte de l’impact écologique. Ainsi pointent-ils le passage de la 4G vers la 5G qui générerait plus de 30 % de consommation d’énergie carbonée en plus, « sans réelle utilité ni plus-value pour notre bien-être ».

Ils souhaitent aussi accompagner les salariés et les entreprises dans la transition écologique, en anticipant la reconversion de certaines sociétés, en finançant des formations et en maintenant les salaires. Enfin, ils proposent que toutes les entreprises produisent un bilan carbone annuel, auquel seraient conditionnées les aides d’État.

Lors de leur dernière session de travail fin mai, ils ont évoqué 80 pistes de financement, allant d’une taxe carbone sous condition à un impôt de solidarité sur la fortune pour le climat.
 
 

Loi n° 2020-766 du 24 juin 2020 visant à lutter contre les contenus haineux sur internet

La loi n° 2020-766 du 24 juin 2020 visant à lutter contre les contenus haineux sur internet (1) met en œuvre les principales recommandations du rapport intitulé « Renforcer la lutte contre le racisme et l’antisémitisme » (2) remis au Premier ministre le 20 septembre 2018 établi notamment par la députée de Paris, Laetitia Avia.

Par sa décision du 18 juin 2020, le Conseil constitutionnel a tout d'abord salué le caractère « louable » de l'objectif poursuivi par la loi, à savoir celui de combattre la prolifération des propos haineux en ligne, mais a cependant censuré plusieurs de ces dispositions afin de préserver l’équilibre entre la sauvegarde de l’ordre public et la liberté d’expression et de communication.

1/ Les principaux fondements juridiques du projet de loi Avia et son contenu 

La liberté de la communication est protégée par des fondements constitutionnels, conventionnels et de nombreux instruments législatifs l'ayant mise en œuvre d'abord pour la presse (loi du 29 juillet 1881) puis pour l'audiovisuel (loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle et loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication).Le législateur de l'Union européenne est en outre intervenu spécifiquement pour gouverner les obligations des opérateurs sur Internet.

Selon la directive 2000/31/CE du 8 juin 2000, plus connue sous le nom de « directive e-commerce », les fournisseurs d’accès ne peuvent être tenus responsables du contenu de l’information qu’ils se bornent à transmettre qu'à partir du moment où ils acquièrent une connaissance effective du caractère illicite de ce contenu. Aucun État membre ne peut imposer une obligation générale de surveillance des informations stockées ou transmises par les prestataires de communication. La directive e-commerce a été transposée par la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique (LCEN).

L’article 6 de la loi du 21 juin 2004 n’admet l'engagement de la responsabilité des prestataires de communication civile ou pénale à raison des contenus qu’ils stockent que si, après avoir été informés de leur caractère illicite par un dispositif de signalement enserré dans de strictes conditions de forme ils n'ont pas promptement agi pour les retirer ou en interdire l'accès.

Dans sa décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, le Conseil constitutionnel avait déjà souligné, par une réserve d’interprétation, que ces dispositions ne sauraient avoir pour effet d’engager la responsabilité d’un hébergeur qui n’a pas retiré une information dénoncée comme illicite par un tiers si celle-ci ne présente pas manifestement un tel caractère ou si son retrait n’a pas été ordonné par un juge.

Outre l’obligation de conservation et de communication des données d’identification des utilisateurs de leurs services prévue par la loi du 10 juin 2004, cette loi pose également le principe d'une coopération de ces prestataires à la lutte contre les « contenus odieux », telles que l'apologie des crimes contre l'humanité, la provocation au terrorisme, l'incitation à la haine raciale, ou à l'égard de personnes à raison de leur sexe, de leur orientation sexuelle, de leurs opinions religieuses ou de leur handicap, la pornographie enfantine, l'incitation à la violence notamment envers les femmes et les autres atteintes à la dignité humaine.

Ce devoir de concours les oblige à disposer d’un mécanisme de signalement aisément accessible de ces contenus, à informer les autorités publiques de leurs signalements, et à rendre publics les moyens qu’ils consacrent à la prévention de leur diffusion Le manquement à l’ensemble de ces obligations est pénalement réprimé. En outre, l'autorité administrative peut demander aux fournisseurs de contenus ou aux hébergeurs de retirer les contenus relatifs à la provocation ou à l'apologie du terrorisme ou à la pédopornographie et, en cas de refus de retrait ou de défaut de réponse, peut, sous le contrôle d’une personnalité qualifiée membre de la CNIL, enjoindre aux fournisseurs d'accès à Internet de couper l'accès à ces sites.

Toutefois, la répression de la diffusion des contenus haineux demeurait insuffisante et insatisfaisante notamment par la difficulté de qualifier l’intention pénale des organes dirigeants des prestataires souvent domiciliés à l’étranger ou encore par les contraintes des exigences procédurales.

C’est pourquoi, le projet de loi AVIA proposait de définir un nouveau régime de régulation administrative des opérateurs de plateformes à fort trafic, défini par référence à un seuil de connexion mensuel sur le territoire français qui sera déterminé par décret. Elle exigeait plus particulière des plateformes en ligne qu'elles retirent sous une heure les contenus à caractère terroriste ou pédopornographique notifiés par l'autorité administrative et sous vingt-quatre heures les contenus haineux « manifestement illicites » qui leur ont été signalés par tout internaute.

L’article 2 du projet de loi simplifiait les modalités de signalement de contenus illicites tandis que l’article 3 imposait aux opérateurs de plateformes en ligne de mettre à disposition du public une information claire et détaillée sur les dispositifs de recours. L’article 4 confiait au CSA la mission de régulation. S’agissant de l’article 5, il obligeait les plateformes visées à avoir un représentant légal en France, et augmentait les sanctions pénales applicables aux obligations existantes. Enfin, l’article 6 alignait la lutte contre les sites miroirs sur celle contre les sites interdits par des injonctions administratives de retrait.

2/ La décision du Conseil Constitutionnel et le contenu de la loi publiée

Le Conseil constitutionnel a censuré dans sa décision du 18 juin 2020, une grande partie des dispositions de la loi « Avia ». A ce titre, s'agissant du dispositif de blocage administratif, le Conseil souligne que « la diffusion d'images pornographiques représentant des mineurs, d'une part, et la provocation à des actes de terrorisme ou l'apologie de tels actes, d'autre part, constituent des abus de la liberté d'expression et de communication qui portent gravement atteinte à l'ordre public et aux droits des tiers. »

En imposant aux éditeurs et hébergeurs de retirer, à la demande de l'administration, les contenus que cette dernière estime contraires aux articles 227-23 et 421-2-5 du code pénal, le législateur a entendu faire cesser de tels abus. De même, s'agissant cette fois du retrait en vingt-quatre heures des contenus haineux « manifestement illicites », le Conseil affirme qu' en adoptant ces dispositions, le législateur a voulu prévenir la commission d'actes troublant gravement l'ordre public et éviter la diffusion de propos faisant l'éloge de tels actes. Il a ainsi entendu faire cesser des abus de l'exercice de la liberté d'expression qui portent atteinte à l'ordre public et aux droits des tiers.

Dans le même temps, le Conseil rappelle, qu' « en l'état actuel des moyens de communication et eu égard au développement généralisé des services de communication au public en ligne ainsi qu'à l'importance prise par ces services pour la participation à la vie démocratique et l'expression des idées et des opinions, [la liberté de communication] implique la liberté d'accéder à ces services » tout en y adjoignant désormais le droit, tout aussi fondamental, de s'y exprimer ».

L'accès aux services internet et la possibilité d'y exprimer ses idées et opinions sont donc les corollaires de la liberté d'expression, socle de notre société démocratique. Le Conseil a rappelé la règle qui s'impose au législateur dès lors qu'il envisage la création d'un dispositif légal : rechercher l'équilibre entre les objectifs poursuivis et les garanties constitutionnelles en cause. En l'occurrence, la sauvegarde de l'ordre public et la liberté d'expression et de communication.

Concernant en premier lieu le dispositif de blocage en une heure des contenus notifiés par l'administration, le Conseil relève que la détermination du caractère illicite des contenus en cause ne repose pas sur leur caractère « manifeste » et est soumise à la seule appréciation de l'administration, l'engagement d'un recours contre la demande de retrait n'étant pas suspensif, le délai d'une heure laissé à la plateforme pour retirer le contenu notifié ne lui permet pas d'obtenir une décision du juge avant d'être contraint de s'exécuter, et qu' en cas de non-retrait, la plateforme s'expose de surcroît à une peine d'emprisonnement d'un an et d'une amende de 250 000 €.

En second lieu, s’agissant de l'absence d'intervention a priori du juge dans le dispositif qui repose de manière exclusive sur la capacité de la plateforme à analyser tous les contenus signalés, le Conseil insiste sur le champ très large des qualifications entrant dans le champ du dispositif et, partant, la complexité du travail de qualification des contenus dont certains appellent nécessairement une contextualisation des propos signalés, travail rendu difficile par le délai particulièrement bref laissé aux plateformes pour s'exécuter.

Enfin, le Conseil relève le risque d'automaticité de la sanction dans la mesure où le dispositif ne prévoit aucune cause d'exonération de responsabilité, tenant par exemple à une multiplicité de signalements dans un même temps, alors qu'en parallèle, chaque défaut de retrait est susceptible d'entraîner le prononcé d'une sanction au montant non négligeable.

En clair, le dispositif proposé, qui, selon le Conseil constitutionnel, ne peut « qu'inciter les opérateurs de plateforme en ligne à retirer les contenus qui leur sont signalés, qu'ils soient ou non manifestement illicites », constitue une atteinte disproportionnée à la liberté d'expression.

Après la décision du Conseil constitutionnel, ne subsistent que les dispositions suivantes :
  • l'article 2 de la loi, qui allège le contenu de la notification visée par l'article 6 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique (LCEN) ;
  • la sanction des obligations pesant sur les fournisseurs d'accès et les hébergeurs visées aux quatrième et cinquième alinéas du 7 du I de l'article 6 de la LCEN et à l'article 6-1 de la LCEN : celle-ci passe de 75 000 € à 250 000 € ;
  • la création par l'article 16 de la loi d'un observatoire de la haine ;
  • l'ajout par l'article 17 de la loi du terme « manifestement » illicite à l'article 6-I de la LCEN, venant ainsi consacrer la jurisprudence de ces quinze dernières années.
 
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