Décret n° 2020-529 du 5 mai 2020 modifiant les dispositions relatives au congé parental des fonctionnaires et à la disponibilité pour élever un enfant

Le décret n° 2020-529 du 5 mai 2020 (1) pris pour l’application de l’article 85 de la loi 2020-828 du 6 août 2019 (2) de transformation de la fonction publique modifie plusieurs dispositions statutaires (3)(4)(5) au sein des trois versants de la fonction publique afin de prévoir le maintien des droits à l’avancement, dans la limite de cinq ans pour l’ensemble de la carrière, pour les agents en congé parental ou en disponibilité pour élever un enfant.

Cette période est désormais assimilée à des services effectifs. Le maintien des droits à l’avancement s’applique quel que soit le sexe du fonctionnaire qui demande à être placé en congé parental ou en disponibilité pour élever un enfant. Ainsi, les hommes ou les femmes qui recourent à ces positions pourront désormais conserver leurs droits à la retraite et à l'avancement d'échelon et de grade pendant une durée maximale de cinq ans.

Le décret 2020-529 intègre également au sein des mêmes dispositions statutaires, les mesures issues de l’accord du 30 novembre 2018 relatif à l’égalité entre les femmes et les hommes dans la fonction publique visant notamment à favoriser l’articulation entre activité professionnelle et vie personnelle et familiale : 
  • l’âge de l’enfant pour bénéficier d’une disponibilité pour élever un enfant est porté de huit à douze ans ;
  • la durée minimale du congé parental initialement de six mois est réduite à deux mois ;
  • les demandes de renouvellement de congé parental doivent être présentées au moins un mois avant la fin du congé en cours, au lieu de deux mois auparavant.
 

Décret n° 2020-647 du 27 mai 2020 relatif aux services de médecine de prévention dans la fonction publique de l’Etat

La médecine de prévention au sein du système de santé au travail s’assure du suivi médical individuel des agents et de celui plus technique des conditions de travail par l’intermédiaire de ses médecins.

Le rôle du médecin consiste à éviter toute altération de la santé des travailleurs du fait de leur travail, notamment en surveillant leurs conditions d'hygiène au travail, les risques de contagion et leur état de santé. Il agit dans l’intérêt exclusif de la santé et de la sécurité des agents dont il assure la surveillance médicale. Il est le conseiller de l'employeur, des agents, des représentants du personnel et des services sociaux sur différentes questions relatives à la santé au travail.

Le décret 2020-647 du 27 mai 2020 relatif aux services de médecine de prévention dans la fonction publique de l’Etat modifie le décret n° 82-453 du 28 mai 1982 (1) relatif à l’hygiène et à la sécurité au travail ainsi qu’à la prévention médicale dans la fonction publique de l’Etat afin de répondre à la pénurie des médecins de prévention. A cet effet, le décret du 27 mai 2020 développe les opportunités permises par les évolutions de la technologie et fait le choix de la pluridisciplinarité.

Les nouvelles dispositions visent à donner la possibilité aux professionnels de santé d’effectuer des consultations médicales ou soignantes à distance dans les conditions comparables à celles pratiquées en télémédecines.

Le principe du développement de la pluridisciplinarité en santé au travail déjà prévu par le décret n° 2020-774 du 28 juin 2011 consiste à renforcer la présence des infirmiers et d’étendre leur domaine de compétence dans le cadre de protocoles écrits, aux visites quinquennales qui deviennent des « visites d’information et de prévention », aux visites intermédiaires, ainsi qu’aux actions sur le milieu professionnel.

Les infirmiers en santé au travail devront suivre une formation en santé au travail, dont le programme sera défini par arrêté du ministre chargé de la fonction publique. Le rôle du médecin en tant que coordinateur de l’équipe pluridisciplinaire est réaffirmé. Ses moyens sont renforcés, notamment sa capacité de prescrire des examens complémentaires. Un droit d’alerte spécifique du médecin du travail est créé, à l’instar de ce qui existe pour le secteur privé.

Le renforcement des possibilités de mutualisation des services de médecine de prévention entre les trois versants de la fonction publique est un axe majeur de la réforme pour faire face aux besoins de recrutement de médecins du travail dans certaines régions. Le décret permet de trouver un fondement juridique qui permettra de sécuriser les expérimentations en cours sur cette question.

Les critères de définition des agents concernés par la surveillance médicale renforcée restent inchangés. Le principe de la définition par le médecin de la nature et de la fréquence des visites demeure également inchangé. Cependant, la fréquence de ces visites passe de un à quatre ans maximum, avec la mise en place d’une visite intermédiaire pouvant être effectuée par un infirmier en santé au travail ou un collaborateur médecin.

Les agents qui ne sont pas concernés par la surveillance renforcée bénéficient d’une visite d’information et de prévention, cette visite pouvant être réalisée par un infirmier en santé au travail ou un collaborateur médecin dans le cadre d’un protocole écrit. Le professionnel de santé peut si nécessaire, orienter l’agent vers un médecin. L’agent conserve la possibilité d’être reçu, à sa demande, par un médecin.

Les conditions dans lesquelles un agent peut demander à être reçu par un médecin ou dans lesquelles l’administration peut demander au médecin de recevoir un agent sont précisées.

Pour finir, afin de renforcer la lisibilité des postes proposés dans les services de médecine de prévention auprès des médecins du travail, le décret modifie la dénomination « médecin de prévention » en « médecin du travail » en cohérence avec l’existence d’un vivier unique de professionnels.
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Décret n° 2020-528 du 4 mai 2020 définissant les modalités d'élaboration et de mise en oeuvre des plans d'action relatifs à l'égalité professionnelle dans la fonction publique

Le décret n° 2020-528 du 4 mai 2020 (1) est pris pour l’application de l’article 6 septies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires qui a été introduit par l’article 80 de la loi transformation de la fonction publique du 6 août 2019 (2) qui lui-même résulte de l’accord majoritaire relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique signé le 30 novembre 2018 par les employeurs publics et la majorité des organisations syndicales représentatives.

Cet accord prévoit l’élaboration et la mise en œuvre par les employeurs publics d’ici le 31 décembre 2020, d’un plan d’action relatif à l’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes sur une durée de trois ans. Ces plans d’action doivent préciser les engagements des employeurs publics en matière d’égalité entre les hommes et les femmes ainsi que les objectifs à atteindre et comportent obligatoirement des mesures sur les axes suivants :
  • évaluer, prévenir et le cas échéant, traiter des écarts de rémunération entre les femmes et les hommes ;
  • garantir l’égal accès des femmes et des hommes aux corps, cadre d’emploi, grade et emplois de la fonction publique ;
  • favoriser l’articulation entre activité professionnelle et vie personnelle et familiale ;
  • prévenir et traiter les discriminations, les actes de violence de harcèlement moral ou sexuel ainsi que les agissements sexistes.

Des mesures supplémentaires peuvent être ajoutées notamment sur la gouvernance de la politique d’égalité professionnelle.

Outre, la consultation des instances de dialogue social compétente, l’article 6 septies prévoit les autorités habilitées à établir ces plans d’action à la charge de l’Etat, de ses établissements publics administratifs, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics de coopération intercommunale de plus de 20 000 habitants et des établissements publics mentionnés aux articles 2 et 116 de la loi n° 86-33 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

Le décret n° 2020-528 du 4 mai 2020 précise les conditions d’application en indiquant principalement les modalités d’application de la pénalité due par les administrations en charge de l’élaboration du plan en cas de non-respect de l’obligation son élaboration. Ces dispositions visent également à concilier les principes de niveau constitutionnel que sont l’égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités sociales et professionnelles (article 1, alinéa B de la Constitution) et le principe de libre administration des collectivités territoriales (article 72, alinéa C de la Constitution).

Le plan doit être transmis avant le 1er mars de l’année suivant le terme du précédent plan à l’autorité compétente qui, selon le cas, est le ministre chargé de la fonction publique, les autorités de tutelles pour les EPA de l’Etat, les préfets pour les collectivités territoriales et leurs EPCI de plus de 20 000 habitants, les directeurs généraux des ARS pour les établissements publics mentionnés à l'article 2 et à l’article 116 de la loi du 9 janvier 1986.

À l’issue d’un délai de mise en demeure de cinq mois et dès lors qu’il est constaté l’absence de mise en conformité, l’article 3 du décret prévoit la modulation suivante :
  • 1 % de la rémunération brute annuelle globale de l’ensemble des personnels en cas d’absence de transmission de tout élément justifiant l’engagement de l’élaboration du plan ou en l’absence de renouvellement du plan d’action précédemment établi, matérialisé notamment par l’engagement d’une concertation avec les organisations syndicales ;
  • 0,50 % de la rémunération brute annuelle globale de l’ensemble des personnels à défaut de transmission du plan d’action finalisé ou en l’absence de renouvellement du plan d’action précédemment établi.

Par ailleurs, le Gouvernement a souhaité prendre en compte la situation particulière des collectivités territoriales ou EPCI atteignant le seuil de 20 000 habitants, en raison de leur création ou d'un accroissement de population. Le plan d'action relatif à l'égalité professionnelle est alors établi par l'autorité compétente au plus tard le 31 décembre de l'année suivante (XVII de l’article 94 de la loi du 6 août 2019).

Le ministre chargé de la fonction publique transmet pour information au Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat un document présentant le bilan de la mise en œuvre, par les départements ministériels des dispositions de l'article 6 septies de la loi du 13 juillet 1983.
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Rapport de la mission Esch- Vigouroux-Rouquette, rendu le 25 mai 2020 qui formule 29 propositions pour "renforcer la négociation collective dans la fonction publique »

Le Gouvernement a souhaité encourager le développement de la négociation au sein de la fonction publique afin d’améliorer significativement la gestion des ressources humaines, les conditions de travail des agents publics et contribuer à la qualité et à la densité du dialogue social.

Le cadre juridique s’était déjà étoffé à la suite des accords de Bercy de 2008 et de la loi du 5 juillet 2010 portant rénovation du dialogue social dans la fonction publique. De nombreux rapports ont cependant souligné le caractère partiel de ce dispositif qui a produit des effets limités. Si la validité des accords collectifs dans la fonction publique a été reconnue dès 2010, le législateur n’est pas allé jusqu’à leur conférer des effets juridiques. Le nombre de ces accords apparaît assez faible et la pratique unilatérale demeure dominante.

Dans l’objectif de favoriser la conclusion de tels accords, l’article 14 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a ouvert la voie à une remise en cause du principe traditionnel selon lequel de tels accords constituent de simples déclarations d'intention dépourvues de valeur juridique et de force contraignante, ces engagements n’entraînant aucune obligation juridique directe pour les parties mais les liant moralement. Cet article habilite le gouvernement à prendre par ordonnance toutes dispositions relevant du domaine de la loi afin de favoriser la conclusion d'accords négociés dans la fonction publique.

La reconnaissance d’une portée juridique aux accords dans la fonction publique, à l’instar des conventions collectives en droit du travail, constitue une innovation qui soulève des interrogations majeures : il convient de savoir si la valeur juridique donnée aux accords remet en cause la situation légale et réglementaire des agents consacrée à l’article 4 de la loi portant statut général de la fonction publique.

C’est pour répondre à cette interrogation essentielle pour la hiérarchie des sources du droit de la fonction publique que le Gouvernement a chargé un groupe d’experts (Marie-Odile Esch, membre du CESE et chargée de mission à la Fédération nationale de la CFDT, Christian Vigouroux, président de section honoraire du Conseil d’État, et Jean-Louis Rouquette, inspecteur général des finances et ancien DRH de Bercy) de définir la portée et le contenu de cette innovation dans les limites permises par la loi d’habilitation.

Le rapport (1) remis au Gouvernement le 25 mai 2020 formule 29 propositions pour mettre en œuvre la consécration de l’opposabilité juridique des accords collectifs dans la fonction publique.

1/ La mission s’est attachée à définir et à préciser la force juridique des futurs accords, et en particulier les conditions de leur insertion dans le cadre juridique actuel du droit de la fonction publique

Elle a considéré que des accords collectifs pourraient déterminer des normes juridiques opposables, à caractère général. La force obligatoire des futurs accords impliquera que ceux-ci puissent contenir des clauses réglementaires ou des clauses juridiquement contraignantes par lesquelles l’autorité administrative s’engagera à prendre certaines mesures matérielles. Il pourrait s’agir par exemple de clauses prévoyant le renouvellement du matériel informatique du service, la mise en oeuvre de certaines adaptations des postes de travail pour les personnes handicapées, ou le respect par l’employeur de certaines exigences en matière d’hygiène et de conditions de travail…

De telles clauses seront également juridiquement opposables, et donc susceptibles d’être sanctionnées par le juge administratif. Ceci implique qu’une organisation syndicale ou un agent pourrait engager une action tendant à l’annulation du refus du chef de service signataire d’exécuter les clauses de la convention et que le juge administratif pourrait, le cas échéant, lui enjoindre d’y procéder, éventuellement sous astreinte.

Le caractère contractuel des futurs accords impliquera une exigence de réciprocité. En revanche, elle n’impliquera pas que l’autorité administrative puisse s’engager contractuellement à prendre des actes réglementaires unilatéraux déterminés. Au regard de leur qualification de contrats administratifs, les futurs accords pourront comporter des « clauses réglementaires », à caractère général et impersonnel, qui auront « par elles-mêmes, pour objet l’organisation ou le fonctionnement d’un service public » et « règleront directement la situation de personnes étrangères à la relation entre les parties au contrat », en particulier les usagers du service public.

Ces accords devront s’insérer dans la hiérarchie des normes, et respecter la constitution, les lois et les actes unilatéraux émanant d’une autorité supérieure à celle du niveau auquel un accord aura été signé ; ils devront également respecter les normes de nature contractuelle établies à un niveau supérieur.

2/ La mission formule plusieurs recommandations sur leur champ d’application, en particulier en ce qui concerne les agents concernés et les thèmes de négociation

La mission rappelle que le processus de négociation et de conclusion des accords s’inscrit dans le respect du rôle des instances consultatives (comités techniques et futurs comités sociaux). Ces accords sont susceptibles de s’appliquer à un large éventail de bénéficiaires, agents des trois fonctions publiques, titulaires et non titulaires, sous réserve de quelques exceptions (militaires, magistrats...) qui ne pourraient être levées, le cas échéant, que par la publication de textes ad hoc.

S’agissant du niveau de conclusion de l’accord, la mission préconise de s’en tenir à un double élément d’appréciation : d’une part, il conviendra, pour apprécier la validité de l’accord de se référer à la composition du comité social dont le périmètre est le plus proche de celui de la population concernée par l’accord, d’autre part, l’employeur signataire compétent sera celui ayant le pouvoir de prendre l’acte unilatéral ayant le même objet ou l’autorité à laquelle il aura délégué cette fonction.

Elle a considéré que les termes de l’habilitation législative ne permettaient pas de revenir sur le principe de l’accord majoritaire. Tout en écartant l’hypothèse du recours à des procédures référendaires et rappelant que l’accord majoritaire est également la règle dans le code du travail, la mission considère toutefois qu’une réflexion complémentaire avec les organisations syndicales pourrait être conduite sur l’opportunité du recours à la technique, intermédiaire, de l’accord « minoritaire sauf opposition majoritaire. »

S’agissant des thèmes susceptibles de faire l’objet d’accords opposables, la mission préconise d’actualiser et enrichir l’actuel article 8 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant statut général des fonctionnaires. Ces thèmes supplémentaires sont notamment les modalités de mise en oeuvre des régimes indemnitaires des agents publics, les conditions de rémunérations et de gestion des agents contractuels, les moyens dévolus aux organisations syndicales, l’accompagnement social des mesures de réorganisation des services.

Au-delà de l’insertion des personnes handicapées et de la promotion de l’égalité entre les femmes et les hommes, rubriques déjà présentes à l’article 8 bis, la mission propose de compléter les domaines de la négociation par le thème général de la promotion de l’égalité des chances et de la diversité, et de la prévention des discriminations dans l’accès aux emplois et la gestion des carrières de la fonction publique.

La mission a également relevé que le dispositif nouveau relatif aux lignes directrices de gestion, introduit par la loi de transformation de la fonction publique, était défini par la loi d’une manière telle qu’il apparaît incompatible avec la conclusion d’accords collectifs dans les domaines qu’elles doivent traiter.

Elle appelle l’attention sur le hiatus qui s’en suit entre les domaines théoriques de négociation et de signature d’accords collectifs définis par l’article 8 bis cité plus haut, et les exceptions que fait peser le cadre relatif aux lignes directrices de gestion. Elle estime que compte-tenu des difficultés pratiques et juridiques que soulèvera cette situation pour les partenaires sociaux, une clarification, à la lumière des choix d’opportunité que voudra faire le gouvernement, pourrait s’avérer utile.

3/ La mission préconise également des mesures d’accompagnement de cette mesure d’innovation notamment sur le processus d’élaboration de l’accord

La mission souligne que l’octroi d’une portée juridique aux accords collectifs n’est pas à soi seul une condition suffisante pour rénover le dialogue social dans la fonction publique. Il lui semble nécessaire que cette réforme s’accompagne d’une évolution plus profonde de la culture du dialogue social. À cette fin, elle préconise de réfléchir à plusieurs mécanismes qui, selon les cas, peuvent appeler soit de nouveaux développements législatifs, soit la généralisation de bonnes pratiques.

Tout d’abord, les partenaires sociaux devraient s’efforcer de rechercher la conclusion d’accords de méthode en préalable à une négociation, ainsi que des accords sur les agendas sociaux. Ensuite, en s’inspirant du Code du travail, il pourrait être utile d’introduire une obligation de négocier sur certains thèmes prioritaires (par exemple les conditions de travail et l’égalité professionnelle) ; le rythme de ces négociations obligatoires serait fixé par accord collectif, ou, à défaut, par la loi. Cette dernière évolution pourrait être accompagnée de mécanismes complémentaires : suspension temporaire, légale ou volontaire, du pouvoir de décision unilatéral de l’employeur sur un sujet dès lors qu’une négociation est ouverte sur ce même sujet, possibilité pour les organisations syndicales de contraindre à l’ouverture.

Le droit de la fonction publique pourrait prévoir que la négociation collective repose sur un « engagement sérieux et loyal », ainsi que le prévoit le Code du travail. La mission suggère également que la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) organise la mise en place d’un réseau de médiateurs, formés aux techniques de médiation, qui pourraient intervenir à la demande pour accompagner ou aider à débloquer un processus de négociation en difficulté. Enfin, la mission met l’accent sur l’utilité de développer la formation au dialogue social et à la négociation collective.

Au-delà de ces recommandations essentielles pour le droit de la fonction publique, elle propose en annexe la rédaction d’un projet d’ordonnance.
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