édito

LFI 2020 : le renforcement de la portée des principes budgétaires

Amélie Verdier
Directrice du Budget
Ministère de l'Action et des Comptes publics
La loi de finances initiale (LFI) pour 2020(1) s’inscrit dans le prolongement des deux exercices précédents : elle traduit la stratégie de finances publiques visant la réduction du déficit, le financement des priorités du Gouvernement, une évolution maîtrisée de la dépense publique et de nouvelles baisses d’impôt. Elle a été pour l’essentiel validée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019(2).

I. La LFI porte plusieurs mesures importantes au plan budgétaire.

1. Parmi les dispositions examinées par le Conseil Constitutionnel, plusieurs portaient sur les prestations sociales.

Ainsi, en vertu de l’article 67, l’allocation aux adultes handicapés (AAH) et l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) font de nouveau l’objet d’une revalorisation. Pour l’AAH, l’effort est estimé à plus de 1,2 Md€ cumulés entre 2020 et 2022 et bénéficie à l’ensemble des allocataires, soit plus de 1,1 million de personnes. Saisi par les requérants, le Conseil constitutionnel a estimé que cette revalorisation ciblée sur certaines prestations est conforme au principe d’égalité : « le législateur n’a pas instauré une différence de traitement qui ne serait pas fondée sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l’objet de la loi ».

L’indexation limitée à 0,3 % d’un ensemble de prestations sociales (hors minima sociaux) constitue une mesure d’économie structurante du budget pour 2020, prolongeant la mesure prise en LFI 2019. Saisi de la conformité de la disposition au Préambule de 1946, le Conseil a jugé que « le fait que le législateur prévoie pour 2020 une deuxième revalorisation inférieure à l’inflation comme en 2019 ne méconnaît pas non plus les exigences résultant du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ».

Le régime du dispositif d’aide médicale de l’État (AME), fixé à l’article 264 de la loi de finances, qui prévoit que la prise en charge des soins d’un étranger majeur en situation irrégulière peut être subordonnée, pour certains frais, à un délai d’ancienneté de bénéfice de l’aide médicale de l’État, a été lui aussi validé par les sages. Ils ont considéré « qu’en adoptant ces dispositions, le législateur a poursuivi les objectifs de valeur constitutionnelle de bon usage des deniers publics et de lutte contre la fraude en matière de protection sociale ». (… )« le législateur a adopté des mesures propres à assurer une conciliation qui n’est pas manifestement disproportionnée entre, d’une part, les exigences constitutionnelles de bon emploi les deniers publics et de lutte contre la fraude en matière de protection sociale et, d’autre part, le droit à la protection de la santé ».

2. La LFI pour 2020 permet également la première tranche de reprise de dette de SNCF Réseau annoncée par le Premier ministre en 2018.

Dans la suite des transformations engagées depuis le début du quinquennat, un effort particulier est réalisé pour accompagner la réforme du système ferroviaire, avec la reprise par l’Etat de la dette SNCF : la loi de finances organise la première tranche de la reprise de la dette, à hauteur de 25 Md€. Une deuxième tranche est prévue à hauteur de 10 Md€ en 2022, calendrier prévu pour le retour à l’équilibre économique du groupe. La reprise de dette de SNCF Réseau a un impact majeur pour les finances publiques : la charge d’intérêts correspondante (plus de 0,4 Md€ dès 2020, 0,7 Md€ dès 2021) est retracée dans un (nouveau) programme dédié, « Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État ».

3. Enfin, la loi de finances poursuit le déploiement de nouveaux moyens en faveur de l’écologie.

Les aides existantes en faveur de la transition écologique sont rénovées : la LFI poursuit l’amélioration de l’efficience des aides à la rénovation énergétique, ciblées d’abord vers les ménages modestes. L'article 15 de la loi, qui instaure une condition de ressources pour bénéficier du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), destiné à aider des travaux en faveur de la rénovation énergétique des logements, a été validé par le Conseil constitutionnel comme conforme au principe d’égalité. Il a également admis sa conformité à l’article 1er de la Charte de l’environnement.

Au titre de l’examen traditionnel des « cavaliers » budgétaires, on peut souligner que le Conseil a censuré l’article 217 de la loi, qui instaurait un prélèvement sur les droits de mutation à titre onéreux perçus par les départements de la région Île-de-France et la Ville de Paris, au profit de l'établissement public «Société du Grand Paris», considérant que l’article a été adopté « selon une procédure contraire à la Constitution, faute de trouver sa place dans la loi de finances » tout en précisant que cette censure «ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles ».

Le Conseil constitutionnel n'a soulevé d'office aucune autre question de conformité à la Constitution et ne s'est donc pas prononcé sur la constitutionnalité d’autres dispositions que celles soulevées dans sa décision.

Je me réjouis donc de cette approbation qui vient clore ce « marathon budgétaire » et démontre la grande qualité du travail réalisé en association étroite entre les administrations de Bercy.

II. Dans le même temps, la loi de finances pour 2020 amplifie la poursuite de l’effort de la direction du Budget pour renforcer la portée des principes budgétaires et renouer ainsi avec l’esprit originel de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
- Les rebudgétisations de plusieurs comptes d’affectation spéciale confortent les principes d’unité et d’universalité budgétaires : la loi de finances transfère les aides à l’acquisition de véhicules propres sur le budget général (programme budgétaire 174) afin d’y regrouper l’ensemble des dispositifs de soutien à la mobilité durable (prime à la conversion, bonus automobile, bonus pour l’acquisition de véhicules à assistance électrique). Elle prévoit également la suppression du compte d’affectation spéciale en faveur de la transition énergétique, dont les dépenses, qui correspondent à la couverture des garanties de prix accordée à des producteurs d’énergie renouvelable, seront financées sur le budget général à compter de 2021.

- Comme souligné par le Haut conseil des finances publiques, saisi pour avis du PLF, dont il a estimé les hypothèses et prévisions « plausibles », la LFI traduit le respect du principe de sincérité. La budgétisation 2020 est construite sur des bases « assainies », plusieurs dotations budgétaires sont à nouveau augmentées. La prime d’activité d’une part et l’allocation adulte handicapé d’autre part ont notamment vu leurs crédits rehaussés en nouvelle lecture pour tenir compte des dernières prévisions. La provision pour couverture des OPEX est portée à 1,1 Md€. La mission agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales est dotée d’une réserve pour aléas de 175 M€ afin de renforcer la sincérité budgétaire et d’assurer la réactivité face aux crises économiques, sanitaires et climatiques affectant le monde agricole.

- Afin de mieux garantir en exécution le respect des plafonds dépenses du budget général et donner sa pleine portée à l'autorisation parlementaire, l’objectif continu de sincérisation se traduira également dans la mise en œuvre de la réserve de précaution avec l’introduction d’une modulation en fonction de la nature des dépenses. Un taux réduit de 0,5 % sera appliqué aux programmes 109 : «Aide à l’accès au logement», 157 : «Handicap et dépendance» et 304 :«Inclusion sociale et protection des personnes» dont les crédits portent très majoritairement (à plus de 90%) des dépenses de prestations sociales (APL, AAH et PPA) qui sont, dans les faits entièrement contraintes.

- Enfin, comme en 2018, la loi de finances rectificative de fin d’année a été restreinte aux seules dispositions ayant un impact budgétaire sur l’année en cours, permettant de clarifier le débat parlementaire entre PLF et PLFR et d’éviter le recours au décret d’avance.

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