Le projet de loi de finances pour 2020 présenté en Conseil des ministres du 27 septembre 2019

Lors du Conseil des ministres du 27 septembre 2019, le ministre de l’économie et des finances et le ministre de l’action et des comptes publics ont présenté le projet de loi de finances (PLF) pour 2020.(1)

Il s’inscrit dans un contexte de croissance française (+ 1.4 % en 2019 et + 1.3 % en 2020) et de diminution du déficit public à son niveau le plus faible depuis 2001 (- 2.2 % du PIB soit une diminution de 20,4 milliards d’euros).

Le projet de loi de finances confirme la poursuite des efforts en faveur de la maîtrise des dépenses publiques puisque le poids de la dépense (hors crédit d’impôts) sera ramené à 53,4 % du PIB en 2020 contre 54 % en 2019. De la même manière, le ratio de la dette publique diminuerait pour atteindre 98,7 % du PIB en 2020 contre 98,8 % en 2019.

Les crédits de la mission « Défense » seront augmentés de 1,7Md€ en 2020 ainsi que les moyens dédies à la mission « Justice » avec 200M€ de plus par rapport à la loi de finances initiale pour 2019.

Le budget 2020 traduit les axes de l’action publique que sont l’amélioration du pouvoir d’achat et de l’emploi, la protection des Français et la préparation de l’avenir (transition écologique et enseignement).

Afin d’améliorer le pouvoir d’achat des Français, les prélèvements obligatoires sur les ménages diminueront de 9,3 milliards d’euros, soit une baisse de 20,6 milliards d’euros depuis 2017. Le projet de loi prévoit également la suppression intégrale de la taxe d’habitation d’ici 2023 et l’augmentation des crédits en faveur de la prime d’activité pour récompenser le travail.

Les prélèvements obligatoires sur les entreprises diminueront également à hauteur de 1 milliard d’euros hors contrecoup de la réforme du CICE pour soutenir l’emploi et la compétitivité. Le PLF pour 2020 confirme la trajectoire de baisse de l’impôt sur les sociétés dont le taux atteindra 25 % en 2022.

Dans le domaine de la lutte contre la fraude, le projet de loi renforce les modalités de lutte contre la fraude à la TVA. Les plateformes électroniques seront redevables de la TVA pour les transactions qu’elles facilitent à compter de 2021 et les plateformes en lignes pour les ventes facilitées dès lors que le vendeur est établi dans un pays hors Union européenne.

Dans la démarche de rationalisation du recouvrement dans la sphère fiscale, certaines taxes prises en charge actuellement par la direction des douanes et des droits indirects (DGDDI) seront confiées à la direction générale des finances publiques (DGFiP). La présence régionale de la DGFiP sera renforcée : le nombre de lieux d’accueil de proximité sera augmenté de 30 % sur l’ensemble du territoire et accompagnera le déploiement du réseau des maisons France Services. Le projet prévoit également la suppression de 18 taxes à faible rendement.
 

Le Haut Conseil des finances publiques adopte un avis relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2020

Le Haut conseil des finances publiques a rendu public le 27 septembre 2019, un avis relatif aux prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent les projets de lois de finances (PLF) et de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour l’année 2020.(1)

La prévision de croissance du Gouvernement pour 2020 a été estimée plausible par le Haut Conseil mais ne prend pas en compte l’éventualité d’un Brexit sans accord et une escalade des mesures protectionnistes. A ce titre, l’OCDE estime qu’une sortie sans accord du Royaume-Uni impacterait la France de 0,5 point de PIB la première année.

Concernant la hausse de l’indice des prix à la consommation (1,2 %) ainsi que les prévisions d’emploi et l’évolution de la masse salariale (2,8 % en 2020 après 3,3 % en 2019), le Haut Conseil les estime raisonnables.

Au titre de ses missions, le Haut Conseil se prononce sur la cohérence de la trajectoire de solde structurel retenue dans le PLF pour 2020 avec celle de la loi de programmation pour les finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022 : selon son analyse, le solde structurel en 2020 s’écarterait sensiblement de l’objectif inscrit dans la loi de programmation (-2,2 points en PLF contre -1,6 point en LPFP).

Le Gouvernement prévoit une baisse des recettes, jugée cohérente avec le scénario macroéconomique retenu, qui s’élèverait à -8,5Md€, hors contrecoup du CICE portant sur la baisse de l’impôt sur les revenus (-5Md€), la poursuite du dégrèvement de la taxe d’habitation pour 80 % des foyers (-3,7Md€), la poursuite de la baisse du taux de l’impôt sur les sociétés (-2,5Md€) compensés partiellement par une hausse sur la fiscalité du tabac (+2 Md€).

Concernant les dépenses, le PLF 2020 prévoit une augmentation des dépenses publiques de 1,6 % en valeur, soit 0,4 % en volume contre 2,0 % en valeur soit 0,7 % en volume en 2019. Ces prévisions sont estimées plausibles par le Haut Conseil.
 

La Cour des comptes publie la seconde partie de son rapport annuel sur les finances publiques locales

Après avoir établi un état des lieux de la situation financière des collectivités territoriales et de leurs établissements en 2018 dans un premier fascicule publié en juin 2019(1) la Cour des comptes a publié la seconde partie de son rapport annuel sur les finances publiques locales(2) analysant les perspectives des finances publiques locales à partir de 2019.

En 2018, les administrations publiques locales ont dégagé un excédent de 2,3 milliards d’euros en comptabilité nationale et devraient bénéficier de conditions favorables à l’amélioration de leurs finances jusqu’en 2022. La Cour précise qu’après une diminution des concours et transferts financiers de l’État aux collectivités de 10 milliards d’euros entre 2014 et 2017, l’augmentation de 2018 devrait se poursuivre en 2019. De surcroît, le produit de la fiscalité locale devrait augmenter de 2,7 milliards d’euros grâce à la progression produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et des valeurs locatives cadastrales.

Le rapport de la Cour prévoit la poursuite de la maîtrise des dépenses qui devrait générer une progression globale de l’épargne brute des collectivités du bloc communal, des départements et des régions de 8,1 milliards d’euros entre 2018 et 2022. Par ailleurs, le besoin de financement devrait diminuer à compter de 2020. Toutefois, le rapport fait état d’ « incertitudes » quant au respect des objectifs de désendettement fixés par la loi de programmation des finances publiques 2018-2022(3) du fait de l’incidence de la réforme de la fiscalité locale ou encore de la réforme annoncée de la loi NOTRé.

Malgré le respect des objectifs de dépense pour l’année 2018 fixés par le dispositif de contractualisation financière entre l’État et 322 collectivités dans la loi de programmation, la Cour des comptes souligne que « les contraintes de l’encadrement de la dépense retenu rendent incertain le suivi de la trajectoire programmée. » Les critères de suivi ainsi que le périmètre des budgets pris en compte seraient insatisfaisants, tandis que le mode de comptabilisation des dépenses pénaliserait les politiques partenariales.

La Cour se prononce en faveur d’un renforcement de l’évaluation de l’impact des mesures législatives et réglementaires sur les collectivités, notamment sur leurs budgets. Deux dispositifs coexistent, pilotés par le Conseil national de l’évaluation des normes (CNEN), d’une part, et par le secrétariat général du Gouvernement (SGG), d’autre part. La Cour des comptes et le CNEN constatent une dégradation de la qualité des fiches d’impact financier produites par les ministères sur leurs textes. En outre, les deux dispositifs d’évaluation pourraient bénéficier d’une coopération renforcée entre le CNEN et le SGG.

La Cour établit un bilan de la mise en place de la nouvelle carte régionale basé sur les contrôles effectués par les chambres régionales et territoriales des comptes. Elle souligne la mise en place rapide et sans heurts des fusions de régions au 1er janvier 2016. Toutefois, les gains d’efficience attendus seraient limités, les modes de gestion antérieurs perdurant. La Cour signale la nécessité de poursuivre de la rationalisation des compétences entre l’État et les collectivités.

La Cour formule les recommandations suivantes à l’issue de ce rapport : 
  1. Procéder à une analyse ex post des variations de la CVAE afin d’en améliorer la prévision ; 
  2. Notifier chaque année, aux collectivités et EPCI soumis à contractualisation, le montant effectif des dépenses réelles de fonctionnement constaté après application de l’intégralité des retraitements et en faire rapport au Parlement ; 
  3. Étendre le champ de la contractualisation aux budgets annexes ; 
  4. Prendre en considération dans les marges d’appréciation laissées aux représentants de l’État, lors de l’analyse des comptes des collectivités soumises à contractualisation, les ressources nouvelles fléchées sur des actions spécifiques ; 
  5. Prévoir dans le pacte financier de l’intercommunalité la prise en compte du plafond de dépenses fixé par le contrat ou l’arrêté préfectoral pour la ville-centre ou l’EPCI ;
  6. Développer les évaluations ex post afin d’améliorer les méthodes de chiffrage et de corriger, le cas échéant, les évaluations préalables ; 
  7. Rationaliser le circuit des fiches d’impact afin de permettre au SGG d’opérer un contrôle de qualité efficace avant leur transmission au CNEN ; 
  8. Renforcer l’exercice effectif par les régions de leurs responsabilités en matière de développement économique ; 
  9. Harmoniser le mode de comptabilisation des fonds européens dans les budgets et les comptes des régions.
 

Publication d’un rapport du Conseil des prélèvements obligatoires sur la fiscalité environnementale au défi de l’urgence climatique

Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) a publié en septembre 2019 un rapport examinant la cohérence des 46 instruments de fiscalité environnementale de la France au regard de ses objectifs climatiques et des autres outils de politique publique.(1)

En France en 2018, la fiscalité environnementale représente 56Md€, soit un peu moins de 5% des prélèvements obligatoires. Les recettes de la fiscalité environnementale représentent 2,4 % du PIB en 2018 et les dépenses fiscales attachées aux taxes environnementales un montant de plus de 13Md€.

Le rapport souligne que 83 % des recettes de la fiscalité environnementale proviennent de la fiscalité sur l’énergie (taxes sur les énergies fossiles telles que la TICPE et taxes sur l’électricité) guidée historiquement par une logique de rendement. Face aux nouveaux enjeux de lutte contre le changement climatique, la création d’une fiscalité carbone a vu le jour pour inciter les ménages et entreprises à modifier leurs comportements.

Après le gel de la trajectoire de fiscalité carbone voté en loi de finances pour 2019, le CPO propose de reprendre une trajectoire d’augmentation de la fiscalité carbone en évaluant deux trajectoires à l’horizon 2030, l’une modérée telle que l’a fixée la loi de transition énergétique pour la croissance verte de 2015 et l’autre plus ambitieuse. Le rapport préconise une remise en cause des dépenses fiscales affectant la fiscalité environnementale notamment  sur le transport aérien et maritime, les mécanismes de remboursement du secteur routier et les taux réduits applicables au gazole non routier. Le Conseil énonce également l’importance d’une meilleure appréhension des enjeux d’acceptabilité par les contribuables en créant notamment « de façon transitoire ou pérenne, des mesures compensatoires sous une forme forfaitaire ou ciblée en direction des ménages et des entreprises les plus vulnérables. »

Enfin, le Conseil souligne l’importance de replacer les choix fiscaux de la France dans les débats internationaux et européens. A ce titre, le rapport rappelle que la France a renforcé ses objectifs environnementaux sur trois niveaux : (i) au niveau international par l’adoption de l’accord de Paris en décembre 2015, (ii) au niveau européen par le soutien des engagements de l’UE relatif au cadre énergie-climat en 2014 fixant un cible de neutralité carbone à l’horizon 2050, (iii) ainsi qu’au niveau national portés par la loi de transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015 aux objectifs très ambitieux.

Le Conseil formule les recommandations suivantes à l’issue de ce rapport : 
  1. Reprendre une trajectoire de hausse de fiscalité carbone, en assortissant cette hausse : 
    • de son inscription dans une trajectoire de moyen et de long termes lisible et cohérente avec les objectifs environnementaux ;
    • de l’élargissement de son assiette, par la suppression ou la réduction des dépenses fiscales (exonérations, remboursements, taux réduits). 
  2. Faire de la composante carbone un instrument fiscal autonome et visible en la distinguant, voire en la dissociant, de la fiscalité énergétique.
  3. Assurer une meilleure articulation de la fiscalité carbone avec les autres outils de politique environnementale, fiscaux et non fiscaux, notamment les instruments règlementaires et le marché européen de quotas de gaz à effet de serre.
  4. En fonction de la trajectoire retenue de fiscalité carbone, associer des mécanismes de compensation en direction des ménages les plus affectés, notamment les ménages modestes, de manière à favoriser l’acceptation de la fiscalité carbone et l’adaptation des comportements.
  5. Assurer la transparence dans l’utilisation des recettes de la fiscalité carbone.
  6. Soutenir les initiatives de révision de la directive européenne du 27 octobre 2003 sur la taxation de l’énergie, afin de créer un cadre européen harmonisé de la fiscalité carbone et de renforcer son articulation avec le marché européen de quotas de gaz à effet de serre.
  7. Soutenir les initiatives européennes de mise en œuvre d’un droit de douane uniforme sur les importations en provenance de pays non coopératifs en matière environnementale.
  8. Promouvoir la suppression de l’exemption de fiscalité des carburants des transports internationaux aériens et maritimes au sein de l’Organisation de l’aviation civile internationale et de l’Organisation maritime internationale ; renforcer les engagements pris au sein de ces deux organisations en matière de baisse des émissions polluantes ; à défaut, soutenir la suppression des exemptions de fiscalité énergétique de ces deux secteurs et instaurer un mécanisme de taxation des émissions de carbone dans le cadre de la révision de la directive européenne du 27 octobre 2003 sur la taxation de l’énergie.
 
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