Avis du Conseil d'État sur les projets de lois pour un renouveau de la vie démocratique

Le 29 août 2019, le Conseil d'État a rendu publics ses avis sur le projet de loi constitutionnelle(1) et les projets de loi organique et ordinaire pour un renouveau de la vie démocratique.(2) Ces projets de texte font suite au grand débat national.

Ils reprennent certaines dispositions des projets de loi constitutionnelle, organique et ordinaire « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace » déposés au Parlement en mai 2018 puis retirés en août 2019. Le Conseil d’Etat réitère plusieurs observations formulées à l’occasion de l’examen de ces projets de loi.(3)(4)

Comportant treize articles, le projet de loi constitutionnelle(5) porte sur l’extension du champ du référendum aux « réformes relatives aux questions de société », la rénovation du référendum d’initiative partagée, la création du Conseil de la participation citoyenne, les compétences du Conseil supérieur de la magistrature à l’égard des magistrats du siège, la différenciation territoriale et la responsabilité pénale des membres du Gouvernement.

Sur l’élargissement du champ du référendum, estimant que la notion de « questions de société » ne répondait à aucune définition précise, le Conseil d'État a relevé que l’inclusion des questions fiscales ou pénales dans cette notion pouvait faire débat, soulignant que la législation fiscale ne relève pas du champ des réformes relatives à la politique économique ou sociale déjà incluses dans le périmètre de l’article 11 de la Constitution. Aussi, le Gouvernement a par la suite précisé dans l’exposé des motifs que la notion de « questions de société » ne pouvait couvrir des matières fiscales et pénales. Le Conseil d'État recommande, en outre, de prévoir la possibilité pour le Conseil constitutionnel de contrôler, à l’occasion d’un recours contre les décrets organisant un référendum, que la question posée entre dans le nouveau champ et que sa formulation garantit la clarté et la sincérité du scrutin.

Le Gouvernement a également suivi les observations du Conseil d’Etat sur l’encadrement de l’objet du référendum d’initiative partagée. Alors qu’une proposition de loi d’initiative partagée ne pouvait avoir pour « objet » l’abrogation d’une disposition législative promulguée, le Conseil d'État a relevé que cette version du texte ne s’opposait pas à ce qu’une telle proposition puisse néanmoins avoir pour « effet » d’être incomptables avec la loi promulguée. De même, la formulation selon laquelle la proposition de loi d’initiative partagée ne peut « porter sur le même objet qu’une disposition en cours de discussion au Parlement », n’écartait pas l’hypothèse d’une proposition de loi visant à faire échec à une loi adoptée définitivement par le Parlement mais non encore promulguée.

Les projets de loi organique et ordinaire comportent quatre chapitres : réforme de l’élection et du nombre de députés et sénateurs, limitation dans le temps de l’exercice de certains mandats et fonctions, contrôle du Conseil constitutionnel sur les propositions de loi formées sur le fondement du 3e alinéa de l’article 11 de la Constitution et diverses dispositions électorales dont une habilitation à légiférer pour en particulier délimiter les nouvelles circonscriptions législatives.

Si le Conseil d'État considère ainsi « relativement sévère » l’extension des inéligibilités aux scrutins de liste nationale pour les personnes ayant exercées des fonctions administratives énumérées à l’article LO 132 du code électoral (préfets, recteurs d’académie, magistrats, officiers, directeurs généraux de collectivités territoriales, etc.), il relève que cette interdiction est limitée aux territoires où ils ont exercé leurs fonctions et répond à une volonté de moralisation de la vie publique destinée à prévenir les risques de conflits d’intérêts. Aussi, estime-t-il que le Gouvernement n’a pas porté une atteinte disproportionnée au droit des intéressés de se porter candidats.

Le Conseil d'État observe par ailleurs que l’objectif d’intérêt général de renouvellement des élus et de « non professionnalisation » de la vie politique, motivant l’interdiction de se présenter à un quatrième mandat consécutif de député ou de sénateur, n’a pas encore été examiné par le Conseil constitutionnel. S’il reconnaît que l’exercice de plusieurs mandats présente le mérite de disposer des candidats expérimentés et que la limitation de leurs mandats peut contribuer à rompre le lien qui s’établit entre les citoyens et leurs élus, le Conseil d'État observe que le renouvellement des élus « favorise la diversité des profils, des expériences et des générations et permet de lutter contre la « professionnalisation » excessive de la vie politique » qui peut être regardée comme un objectif d’intérêt général « nécessaire et inspirée par un souci d’égalité effective » entre ceux bénéficiant d’un « avantage structurel » en raison de leur expérience et ceux se présentant pour la première fois. Reconnaissant en outre que cette interdiction n’était pas absolue, le Conseil d'État considère que cette inéligibilité n’est pas une atteinte disproportionnée au droit des intéressés à se porter candidats. Dans ces conditions, le Conseil d'État a émis un avis favorable à cette mesure.
Notes
puce note (1) Avis du Conseil d’État du 20 juin 2019 sur le projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique
puce note (2) Avis du Conseil d’État du 20 juin 2019 sur le projet de loi organique et sur le projet de loi ordinaire pour un renouveau de la vie démocratique
puce note (3) Avis du Conseil d'État du 3 mai 2018 sur le Projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace
puce note (4) Avis du Conseil d'État du 3 mai 2018 sur le projet de loi organique et sur le projet de loi ordinaire pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace
puce note (5) Projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique
puce note (6) Projet de loi organique pour un renouveau de la vie démocratique
puce note (7) Projet de loi pour un renouveau de la vie démocratique
 

Création de l’Agence nationale de la cohésion des territoires

La loi n° 2019-753 du 22 juillet 2019 portant création d’une Agence nationale de la cohésion des territoires(1) a été publiée au Journal officiel du 23 juillet 2019.

« Institution nationale publique, créée sous la forme d’un établissement public de l’État » (article 1er), l’Agence nationale de cohésion des territoires regroupe trois entités : Commissariat général à l’égalité des territoires, Établissement public national d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et l’Agence du numérique.

Cette agence a pour mission de conseiller et de soutenir les collectivités territoriales et leurs groupements dans leurs projets : accès aux services publics ou aux soins, logement, mobilité, revitalisation des centres villes et centres bourgs, transition écologique, etc.

Elle ciblera en priorité les « territoires caractérisés par des contraintes géographiques, des difficultés en matière démographique, économique, sociale, environnementale ou d’accès aux services publics » et les « projets innovants ». L’agence a par ailleurs vocation à coordonner l’utilisation des fonds européens structurels et d’investissement, contribuer à la valorisation des territoires de montagne, favoriser l’aménagement des espaces commerciaux et artisanaux et accompagner les projets et les initiatives portés par les acteurs publics ou privés dans le domaine du numérique.

L’agence est gouvernée par un conseil d’administration qui comprend pour moitié de ses membres des représentants de l’État et de la Caisse des dépôts et consignations, deux députés, deux sénateurs et des représentants des collectivités territoriales et du personnel de l’agence. Si les délibérations de ce conseil sont prises à la majorité des membres présents, l’article 3 de la loi prévoit une particularité selon laquelle, dans les cas où une délibération ne recueille pas la majorité des représentants des élus locaux, une seconde délibération sur le même objet pourra avoir lieu. Présidée par un des représentants des collectivités territoriales, élu par le conseil d’administration, l’agence est dirigée par un directeur général nommé par décret. En outre, le représentant de l’État de chaque département ou collectivité, est désigné délégué territorial de l’Agence, pour assurer la cohérence et la complémentarité des actions de l’agence avec les soutiens apportés aux projets locaux par les acteurs locaux publics ou associatifs et avec les décisions prises au sein de la conférence territoriale de l’action publique.

L’agence dispose de contributions et subventions de l’État et autres personnes publiques, de financements privés, du produit des aliénations, de dons et legs, des revenus de biens meubles et immeubles et de la rémunération de ses prestations de services (article 5). Elle peut également passer des conventions pluriannuelles avec l’Agence nationale de l’habitat (Anah), l’Agence nationale de la rénovation urbaine (Anru), l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe), le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema) et la Caisse des Dépôts (article 7).
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Publication du décret relatif à l’organisation et aux missions des services de l’État en Guyane

Le décret relatif à l’organisation et aux missions des services de l’État en Guyane(1) a été publié au Journal officiel du 29 août 2019.

Cette réorganisation de l’administration de l’État en Guyane vise à renforcer sous l'autorité du préfet la coopération interministérielle dans la conduite des politiques publiques dans ce territoire.(2)

Le texte précise l’organisation des pouvoirs et attributions du préfet de Guyane et procède au regroupement des services de l’État en Guyane en cinq directions régionales : 
  • La direction générale de l’administration en charge des moyens et ressources de l’État. Cette direction regroupe les fonctions support de plusieurs entités en une seule et assure l’expertise juridique et contentieuse des services de l’État placés sous l'autorité du préfet. Cette mutualisation conforte la déconcentration de la décision en Guyane ;
  • La direction générale des sécurités, de la réglementation et des contrôles, dont la mission est de garantir la sécurité et l’ordre public, de coordonner les politiques de contrôle et de lutte contre les fraudes mais aussi d’assurer la délivrance de titres. Cette direction intègre l’état-major « Harpie 2 » de lutte contre l’orpaillage illégal ;
  • La direction générale de la coordination et de l’animation territoriale dont le rôle consiste à coordonner l’action des services de l’État et les politiques publiques ainsi qu’au contrôle administratif et budgétaire des collectivités locales ;
  • La direction générale des territoires et de la mer remplace la direction de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt, la direction de l’environnement, de l’aménagement, et du logement, ainsi que la direction de la mer ;
  • La direction générale des populations, remplace la direction de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale, la direction des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi, et enfin la direction des affaires culturelles.

Cette réforme des services de l’État placés sous l’autorité du préfet de Guyane entrera en vigueur au 1er janvier 2020.
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Publication d’un rapport de l’Assemblée nationale sur la commune dans la nouvelle organisation territoriale

L’Assemblée nationale a publié, le 24 juillet 2019, un rapport en conclusion des travaux d’une mission d’information de la commission des lois sur la commune dans la nouvelle organisation territoriale.(1)

Dans une première partie intitulée « De nouveaux équilibres à trouver au sein d’ensembles intercommunaux élargis », le rapport revient tout d’abord sur la réforme de la carte intercommunale et achevée en 2017, issue de la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010, dite loi RCT(2) et de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République de 2015, dite loi NOTRe(3). Elle répondait au double objectif de rationalisation et de renforcement de l’échelon intercommunal. Cette réforme a abouti à une réduction globale du nombre d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) passé de 2 062 en 2016 à 1 266 au 1er janvier 2017, soit une réduction de 39 %. « Cette baisse s’est concentrée sur les communautés de communes, dont le nombre a diminué de 45 %. À l’inverse, le nombre des métropoles, communautés urbaines et communautés d’agglomération a augmenté depuis 2016, en raison notamment de la création de sept nouvelles métropoles en 2018 (Clermont-Ferrand, Dijon, Metz, Orléans, Saint-Étienne, Toulon et Tours) ». Cette réforme a vu le développement d’intercommunalités rassemblant plus de 50 communes, dites intercommunalités « XXL » : « on en compte 143 au 1er janvier 2019, contre seulement 53 en 2016. Ces communautés représentent désormais 11,3 % des EPCI et sont réparties sur l’ensemble du territoire ».

Le rapport préconise une stabilisation de la carte intercommunale et par conséquent la suppression de la révision obligatoire des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) tous les six ans prévue par l’article 33 de la loi NOTRe. Il propose d’élargir les possibilités d’adaptation du périmètre des EPCI d’une part, en étendant la procédure dérogatoire de retrait d’une commune d’un EPCI prévue à l’article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales aux communautés d’agglomération et, d’autre part, en autorisant la scission d’un EPCI selon les mêmes conditions de majorité que pour la création de l’établissement, dans chaque nouveau périmètre, avec l’accord du préfet.

Afin de mieux associer les élus municipaux à la gouvernance des intercommunalités, il est notamment proposé de « rendre obligatoire la création d’une conférence des maires dans les communautés de communes, les communautés d’agglomération et les communautés urbaines. Cette instance, qui aura un rôle en matière d’orientation stratégique de l’intercommunalité, se réunira au moins deux fois par an et devra être consultée obligatoirement sur le « contrat de mandat » et le PLUI ».

Afin de conforter le rôle et les compétences de la commune, le rapport souscrit à la proposition de l’AMF d’inscrire le principe de la clause de compétence générale de la commune dans la Constitution : « Par rapport aux communes, les EPCI ne disposent en effet que de compétences d’attribution, selon le principe de spécialité fonctionnelle ».

Dans une deuxième partie, « Conforter le rôle des communes dans la mise en œuvre des projets de territoires », le rapport souligne le rôle essentiel joué par les communes comme échelon de proximité dans l’accès aux services publics locaux. Il précise celui qu’elles pourraient jouer pour répondre aux enjeux des transitions écologique, numérique et démographique. Il ajoute qu’il convient de répondre aux besoins d’ingénierie des communes. Pour cela le rapport propose de mener une évaluation d’ici à trois ans de l’action concrètement menée par l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) en direction des territoires les plus touchés par des difficultés économiques, démographiques et d’accès aux services publics.

Enfin dans une troisième partie, le rapport explore le statut de la commune nouvelle créé par la loi RCT de 2010, comme un moyen de renforcer les capacités d’action des communes.
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