Publication de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice et de la loi organique relative au renforcement de l’organisation des juridictions

La loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice(1) et la loi organique n° 2019-221 du 23 mars 2019 relative au renforcement de l’organisation des juridictions(2) ont été publiées au Journal officiel du 24 mars 2019.

Saisi par le Premier ministre pour le texte organique et par plusieurs sénateurs et députés pour la loi de programmation, le Conseil constitutionnel a rendu deux décisions(3)(4) émettant plusieurs réserves d’interprétation pour la première loi et censurant plusieurs dispositions principalement de nature pénale de la seconde.

La loi organique relative au renforcement de l’organisation des juridictions tire les conséquences sur le statut de la magistrature des réformes de l’organisation judiciaire engagées par la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

L’article 1er de la loi de programmation et de réforme pour la justice prévoit une hausse de 24 % du budget consacré à la justice, porté de 6,7 milliards d’euros en 2017 à 8,3 milliards d’euros en 2022, ainsi qu’une hausse des créations nettes d’emplois du ministère, pour un total de 6 500 emplois créés d’ici 2022.

Objet de son titre II, la loi de programmation et de réforme pour la justice poursuit un objectif de simplification de la procédure civile à travers :
- le développement de modes de règlement alternatif des différends avant la saisine du juge ;
- l’extension de la représentation obligatoire dans certaines procédures ;
- la simplification de la procédure de divorce ;
- la possibilité de procédure dématérialisée pour le règlement de litiges de faible montant ;
- le traitement dématérialisé des injonctions de payer par une juridiction à compétence nationale ;
- la publicité des décisions de justice.

La loi de programmation et de réforme pour la justice comprend également plusieurs dispositions relatives aux juridictions administratives. Elle allonge la durée de l’expérimentation de la procédure de médiation obligatoire en matière de litiges de fonction publique et de litiges sociaux, initialement prévue par la loi du 18 novembre 2016 dit « Justice XXI », encadre les missions confiées aux magistrats honoraires, autorise le recrutement de juristes assistants et aménage le principe du contradictoire à la protection du secret des affaires.

Le titre IV de la loi de programmation et de réforme de la justice comporte de nombreuses dispositions de simplification de la procédure pénale, notamment :
- la possibilité de déposer plainte et de se constituer partie civile par voie dématérialisée ;
- la simplification des conditions dans lesquelles les officiers et agents de police judiciaire peuvent être habilités pour exercer leur compétence sur l’ensemble du territoire nationale ;
- la numérisation des dossiers de procédure ;
- l’expérimentation de la cour criminelle, composée exclusivement de magistrat, pour les crimes punis de quinze ans ou de vingt ans de réclusion criminelle ;
- la création d’un parquet national antiterroriste.

La loi de programmation et de réforme de la justice procède également à la réécriture de l’échelle des peines et procède à la modification de dispositions relatives à l’aménagement de la peine et au contrôle de son exécution.

Enfin, la loi de programmation de réforme de la justice prévoit la fusion au 1er janvier 2020 du tribunal d’instance et du tribunal de grande instance sous la nouvelle appellation de tribunal judiciaire dont les compétences sont étendues.

Menée dans deux régions, une expérimentation permet de conférer à des chefs de cour d’appel des fonctions d’animation et de coordination pour plusieurs cours d’appel et de les spécialiser dans certains contentieux civils.

Dans sa décision du 21 mars 2019, le Conseil constitutionnel a notamment validé les modifications aux règles de publicité des décisions de justice apportées par le législateur comme garantie de la liberté d’appréciation et de l’indépendance du juge, restreignant la réutilisation électronique par des logiciels prédictifs des données de l’identité des magistrats et des membres du greffe figurant dans les décisions de justice mises à disposition du public . Découlant des articles 6 et 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, le Conseil constitutionnel a édicté un principe constitutionnel de publicité des audiences devant les juridictions civiles et administratives auquel le législateur ne peut apporter des restrictions que si elles sont justifiées par des motifs d’intérêt général ou résultant de la nature de l’instance ou des spécificités de la procédure et proportionnées à l’objectif poursuivi.

Ont été censurées des dispositions relatives : i) au recours à des interceptions de correspondances électroniques dans le cadre d’une enquête ou d’une information judiciaire ; ii) à la possibilité d’autoriser, aux fins de comparution d’une personne, de pénétrer dans un domicile après six heures et avant vingt-et-une heures ; iii) à la suppression de l’obligation d’obtenir l’accord de l’intéressé pour le recours à des moyens de télécommunication audiovisuelle s’agissant des débats relatifs à la prolongation d’une mesure de détention provisoire.

Se prononçant sur les modalités de création des tribunaux judiciaires, le Conseil constitutionnel juge que le recours à des magistrats non-professionnels exerçant à titre temporaire ne saurait permettre « qu'au sein d'un tribunal plus d'un tiers des fonctions normalement réservées à des magistrats de carrière puissent être exercées par des magistrats recrutés provisoirement, que ce soit à temps partiel ou à temps complet. »
 

Recours à la sollicitation personnalisée et aux services en ligne pour les avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation, les notaires, les huissiers de justice et les commissaires-priseurs judiciaires

Afin de permettre aux professions du droit de s’investir dans le secteur du numérique, tout en garantissant leurs spécificités et leurs règles déontologiques(1), le III de l’article 3 de la loi n° 2016 1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle(2) a autorisé les avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation, les notaires, les huissiers de justice et les commissaires-priseurs judiciaires à recourir à la sollicitation personnalisée, notamment par voie numérique, et à proposer des services en ligne.

Pris en application de ces dispositions, le décret n° 2019-257 du 29 mars 2019 relatif aux officiers publics ou ministériels(3) publié au Journal officiel du 31 mars 2019, encadre l’extension des modes de communication accordés à ces officiers publics ou ministériels dans le respect de leur statut et de leurs principes déontologiques.

Insérant un article 15-3 dans l’ordonnance du 10 septembre 1817 portant sur l’Ordre des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation(4), l’article 1er du décret impose pour toute sollicitation personnalisée et toute proposition de services en ligne « une information sincère sur la nature des prestations de services proposées » et une mise en œuvre respectant « les règles déontologiques applicables à la profession, notamment les principes de dignité, de loyauté, de confraternité et de délicatesse », en particulier en excluant « tout élément comparatif ou dénigrant ».

Il définit également les formes de la sollicitation personnalisée et les conditions dans lesquelles les honoraires du professionnel sont portées à connaissance et exclut le démarchage téléphonique ou physique ou en rapport avec une affaire particulière.

En outre, s'agissant de la proposition en ligne, le décret renvoie au conseil de l’ordre des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation la possibilité d’imposer aux avocats aux Conseils d’informer son président de l’ouverture ou de la modification substantielle d’un site internet proposant leurs services et il interdit, d’une part, tous noms de domaine « évoquant de façon générique le titre de la profession ou un titre pouvant prêter à confusion, un domaine du droit ou une activité relevant de celles de la profession », et, d’autre part, tout encart ou bannière publicitaire sur ces sites, autres que ceux de la ou des professions exercées.

L’article 2 du décret insère trois nouveaux articles 42 à 44 au sein du décret du 28 décembre 1973 relatif à la discipline et au statut des officiers publics ou ministériels, en reprenant globalement les dispositions précitées applicables aux avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation. Toutefois, si la sollicitation personnalisée en rapport avec une affaire particulière est interdite, la diffusion de catalogues et autres documents de publicité spécifiques à des ventes de meubles aux enchères publiques prescrites par la loi ou par décision de justice est toujours permise. De plus, le contenu de la sollicitation personnalisée doit mentionner, le cas échéant, l’existence d’un tarif réglementé et ses modalités.
Notes
puce note (1) Assemblée nationale - 1ère lecture du projet de loi portant application des mesures relatives à la justice du XXIème siècle – Amendement n° CL158
puce note (2) Article 3 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle
puce note (3) Décret n° 2019-257 du 29 mars 2019 relatif aux officiers publics ou ministériels
puce note (4) Article 15-3 de l’ordonnance du 10 septembre 1817 qui réunit, sous la dénomination d'Ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, l'ordre des avocats aux conseils et le collège des avocats à la Cour de cassation, fixe irrévocablement, le nombre des titulaires, et contient des dispositions pour la discipline intérieure de l'Ordre
puce note (5) Articles 42 et suivants du décret n° 73-1202 du 28 décembre 1973 relatif à la discipline et au statut des officiers publics ou ministériels
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Inconstitutionnalité de la lecture de certains articles donnée par le président de la cour d'assises aux jurés avant le vote sur l’application de la peine

Par sa décision du 29 mars 2019(1), le Conseil constitutionnel a censuré, avec effet différé les dispositions de l’article 362 du code de procédure pénale(2), dans sa rédaction issue de la loi du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales.

Selon ces dispositions, en cas de déclaration de culpabilité de l’accusé, la cour d’assises délibère immédiatement sur l’application de la peine. Avant de procéder au vote de la peine, le président de la cour d’assise donne lecture aux jurés des articles 130-1(3), 132-1(4) et 132-18(5) du code pénal relatifs à la finalité et l’individualisation de la peine ainsi qu’aux planchers et plafonds des peines de réclusion ou de détention criminelles.

Le requérant soutenait que, en l’absence de lecture des dispositions de l’article 132-23 du code pénal(6) relatives à la période de sûreté, les dispositions contestées ne garantissait pas que les jurés soient mis à même de connaître la portée et les effets de la peine qu’ils décident d’infliger, méconnaissant ainsi les principes d’individualisation des peines, des droits de la défense et du droit au procès équitable, propres à exclure l'arbitraire dans le prononcé des peines.

Faisant droit à ce grief, le Conseil constitutionnel relève que si, ainsi qu’il l’a déjà jugé(7), la période de sûreté ne méconnaît pas le principe d’individualisation des peines dès lors qu’elle ne constitue pas une peine en soi mais une mesure d’exécution de la peine principale qui, sous certaines conditions, s’applique de plein droit, aucune disposition ne prévoient que les jurés soient informés des conséquences de la peine prononcée sur la période de sûreté et de la possibilité de la moduler alors même qu’ils composent majoritairement une cour d’assises et ne sont pas des magistrats professionnels. Par suite, il juge ces dispositions contraires aux exigences constitutionnelles.

Considérant que l’abrogation immédiate de ces dispositions aurait pour effet de priver les jurés de la garantie d'être informés de l'étendue des pouvoirs de la cour d'assises quant au choix de la peine, entraînant ainsi des conséquences manifestement excessives, le Conseil constitutionnel reporte au 31 mars 2020 la date de l’abrogation des dispositions contestées.
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Liaison du contentieux en matière indemnitaire

Saisi par le Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, le Conseil d’État a, par un avis du 27 mars 2019, précisé les conditions dans lesquelles devait être appréciée la recevabilité d’une requête tendant au versement d’une somme d’argent, à la suite des modifications apportées à l’article R. 421-1 du code de justice administrative par l’article 10 du décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016 portant modification du code de justice administrative (dit décret « JADE »).

Posant le principe de l’obligation de liaison préalable du contentieux en matière indemnitaire, le 2e alinéa de l’article R. 421-1 précité précise que la requête tendant au paiement d’une somme d’argent « n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. »

Revenant expressément sur la jurisprudence Ducroux (CE, Ass., 23 avr. 1965, n° 60721) selon laquelle les conclusions de l'administration tendant, à titre principal, au rejet de la requête « doivent être regardées comme constituant une décision de rejet susceptible de lier le contentieux » alors même qu'elle défenderait, à titre subsidiaire, le défaut de décision préalable, le Conseil d’État énonce que « en l'absence d'une décision de l'administration rejetant une demande (…), une requête tendant au versement d'une somme d’argent est irrecevable et peut être rejetée pour ce motif même si, dans son mémoire en défense, l'administration n'a pas soutenu que cette requête était irrecevable, mais seulement que les conclusions du requérant n'étaient pas fondées. »

Confirmant en revanche sa jurisprudence Établissement français du sang(3), le Conseil d’État précise que l’existence d’une décision préalable pour lier le contentieux ne s’apprécie pas à la date de l’introduction de la requête, mais à la date du jugement. Dès lors, cette condition est remplie « si, à la date à laquelle le juge statue, l'administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle » et, par suite, « l'intervention d'une telle décision en cours d'instance régularise la requête ».
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Modification de certaines dispositions relatives à l’organisation de la Cour de cassation

Publié au Journal officiel du 22 mars 2019(1), le décret n° 2019-213 du 20 mars 2019 modifie certaines dispositions relatives à l’organisation de la Cour de cassation.

Le décret modifie le mode de désignation des doyens de section des chambres de la Cour de cassation qui ne sera plus le conseiller le plus ancien mais un conseiller désigné par ordonnance du premier président de la Cour de cassation, sur proposition du président de chambre concerné.

Le décret supprime par ailleurs la fonction de président de section, anciennement créée par le décret n° 2008-522 du 2 juin 2008 portant refonte de la partie réglementaire du code de l'organisation judiciaire.

Enfin, il détermine, au sein des nouveaux articles R. 421-4-1 et suivants du code de l’organisation judiciaire, la composition des formations plénière(2), restreinte(3) et de section des chambres(4) de la Cour de cassation.
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