Rapport de la Cour des comptes sur la dette des entités publiques

Le 22 février 2019, la Cour des comptes a rendu public un rapport intitulé « La dette des entités publiques  Périmètres et risques »(1). Saisie par le président de la Commission des finances du Sénat conformément à l’article 58 de la loi organique relative aux lois de finances(2), la Cour dresse un panorama complet de la dette publique en France.

Fin 2017, la dette publique française s’élevait à 98,5 % du PIB, soit 2 257,7 Mds €, répartis entre l’Etat et les organismes divers d’administration centrale – ODAC (1 830 Mds € - 81 %), les administrations de sécurité sociale - ASSO (226,2 Mds € - 10 %) et les administrations publiques locales - APUL (201,5 Mds € - 9 %). Par rapport aux autres Etats membre de la zone euro, la dette publique française est élevée. En valeur, seule la dette de l’Italie lui est supérieure, et en point de PIB, elle s’inscrit au 5ème rang (derrière la Grèce – 178,6 %, l’Italie – 131,8 %, le Portugal – 125,7 % et la Belgique – 103,1 %).

Le premier chapitre du rapport s’attache à déterminer le périmètre de la dette publique et présente différents types de comptabilisation des dettes des entités publiques. Les auteurs du rapport estiment que la dette publique « se fonde sur les références de la comptabilité nationale, qui fonctionne sur des bases internationales homogènes, présente une vision consolidée des finances publiques et se prête aux comparaisons internationales ». Il rappelle que son périmètre est évolutif, notamment en raison de l’appréciation, au cas par cas, des « organismes exerçant des activités partiellement marchandes et en forte prise avec les administrations publiques ».

Le deuxième chapitre identifie les principaux risques associés à la dette publique en rappelant notamment que l’ampleur des risques est fonction de l’encours des dettes. Si les risques liés aux ODAC, aux APUL et aux ASSO « apparaissent limités » grâce à des taux d’intérêt d’emprunt très bas, la Cour signale que la « dette publique se situe à un niveau élevé, qui l’expose à un « effet boule de neige », c’est-à-dire à un processus d’auto-accumulation dès lors que le montant annuel des charges d’intérêt dues est supérieur à celui de l’augmentation du produit intérieur brut ».

Le chapitre III, qui porte sur l’encadrement de la dette publique, plaide en faveur de la mise en œuvre d’un objectif de dépenses publiques plutôt que la fixation de règles d’endettement jugées peu efficaces. Elle appelle également à un renforcement de la surveillance de la trajectoire de la dette publique et à compléter les informations sur la dette publique transmises au Parlement.

Au regard des observations effectuées dans ce rapport, la Cour des comptes formule les cinq recommandations suivantes :
- améliorer l’information du Parlement en présentant et expliquant, dans le programme de stabilité et le rapport économique, social et financier de l’année concernée, les principales modifications intervenues ou prévues dans le calcul de la dette publique ;
- fixer un objectif de réduction de la dette de l’Unédic au-delà du terme de trois ans prévu par la trajectoire financière 2019-2021 ;
- renforcer la coordination technique des émissions de dette publique par l’Agence France Trésor, en examinant au cas par cas l’intérêt et les conditions d’un mandat donné à l’AFT ;
- compléter le rapport prévu à l’article 48 de la LOLF, en vue du débat d’orientation des finances publiques, d’une analyse de la trajectoire de la dette et de sa soutenabilité ;
- élargir le mandat du Haut Conseil des finances publiques à l’appréciation de la trajectoire de la dette publique présentée par le Gouvernement dans les lois de programmation et les programmes de stabilité.
 

Création du service à compétence nationale Direction nationale garde-côtes des douanes

Le décret portant création d’un service à compétence nationale (SCN) dénommé « direction nationale garde-côtes des douanes » a été publié au Journal officiel de la République française du 14 février 2019(1).

Rattachée à la sous-direction du réseau de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI), cette nouvelle entité regroupe l’ensemble des services de la DGDDI mettant en œuvre les missions de surveillance douanière nécessitant l’utilisation de moyens maritimes ou aériens.

Cette réorganisation doit favoriser l’action des services douaniers en particulier dans le domaine de la lutte contre les fraudes douanières et fiscales en mer. Elle renforce le soutien organique et opérationnel aux garde-côtes. La création d’un service central, intervenant comme un état-major opérationnel, assure la coordination de services déconcentrés en charge de ces missions de surveillance.

Les unités locales de garde-côtes, « chargées de la mise en œuvre opérationnelle de la surveillance maritime », seront désormais au nombre de trois : Antilles-Guyane, Manche-Mer du Nord-Atlantique et Méditerranée. Elles se substituent aux quatre directions régionales garde-côtes existantes (Rouen, Nantes, Marseille et Fort-de-France) jusqu’alors hiérarchiquement rattachées à quatre directions interrégionales des douanes (implantées sur les mêmes sites) à vocation pluridisciplinaire. Si le SCN n’est pas compétent pour le territoire de Mayotte, il peut faire bénéficier la direction régionale des droits indirects de Mayotte de sa compétence.

Les dispositions du décret entrent en vigueur le 1er juillet 2019.
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Annulation d’une décision de la Commission européenne qualifiant d'aide d'Etat un régime belge d’exonération fiscale

Par un arrêt en date du 14 février 2019(1), le Tribunal de l’Union européenne (TUE) a annulé une décision de la Commission européenne relative au régime d’exonération des bénéfices excédentaires accordé par la Belgique(2).

Ce régime d’exonération permet, par décision anticipée des autorités belges portant sur l’application des lois fiscales aux opérations et aux situations qu'ils envisagent, « aux sociétés résidentes belges faisant partie d'un groupe multinational et aux établissements stables belges de sociétés résidentes étrangères faisant partie d'un groupe multinational de réduire leur base imposable en Belgique en déduisant leurs bénéfices excédentaires des bénéfices qu'ils ont réellement enregistrés ». Ces bénéfices excédentaires sont déterminés « en estimant le bénéfice moyen hypothétique qu'une entreprise autonome exerçant des activités comparables pourrait réaliser dans des circonstances comparables et en soustrayant ce montant du bénéfice réellement enregistré par l'entité belge d'un groupe concernée ».

Dans sa décision, la Commission considérait que ces exonérations fiscales constituaient un régime d’aide d’Etat au sens de l’article 107 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)(3), incompatible avec le marché intérieur et illégal, car ne respectant pas les dispositions du règlement 2015/1589 du Conseil, relatif aux aides d’Etat(4). Ce règlement définit notamment la notion de régime d’aide comme « toute disposition sur la base de laquelle, sans qu'il soit besoin de mesures d'application supplémentaires, des aides peuvent être octroyées individuellement à des entreprises, définies d'une manière générale et abstraite dans ladite disposition et toute disposition sur la base de laquelle une aide non liée à un projet spécifique peut être octroyée à une ou plusieurs entreprises pour une période indéterminée et/ou pour un montant indéterminé ». La Commission demandait également à la Belgique de récupérer les aides octroyées.

Saisi par la Belgique d’un recours en annulation, le TUE annule la décision de la Commission considérant, pour plusieurs raisons, que le dispositif belge appelait « des mesures d’application supplémentaires », excluant de fait l’existence d’un régime d’aide au sens du règlement 2015/1589.

Selon le TUE, des mesures d’application supplémentaires étaient nécessaires de la part des autorités belges car :
- le dispositif d’exonération ne prévoyait pas tous les éléments essentiels nécessaires à son application ;
- l’administration fiscale belge disposait d’une marge d’appréciation « sur l’ensemble des éléments essentiels du système d’exonération en question leur permettant d’influencer les caractéristiques, le montant et les conditions dans lesquelles l’exonération était accordée » ;
- les bénéficiaires de ce régime n’étaient pas identifiables « de manière générale et abstraite » ;
- aucun élément ne permet de conclure à une « ligne systématique de conduite » des autorités belges pour accorder ces exonérations fiscales.

Le TUE juge donc que la Commission a considéré à tort que le système belge relatif aux bénéfices excédentaires constituait un régime d’aide. Il annule la décision 2016/1699 de la Commission.
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