Publication du rapport annuel 2019 de la Cour des comptes

Le 6 février 2019, la Cour des comptes a rendu public son rapport annuel 2019(1), composé de trois tomes.

Introduit par une analyse de la mutation d'ensemble des finances publiques, le tome 1 du rapport(2) expose également les observations et recommandations issues d’une sélection de contrôles et d’enquêtes réalisées en 2018, portant sur la lutte contre la fraude au travail détaché, la politique des lanceurs spatiaux, la politique de prévention des infections associées aux soins, l’action sociale de l’AGIRC-ARRCO, la gestion des opérations funéraires, l’institution du mobilier national, des manufactures des Gobelins, de Beauvais et de la Savonnerie, les communes défavorisées d’Ile-de-France, la gestion des fonds structurels européens outre-mer, la nouvelle université de Lille, le thermalisme en Occitanie.

Selon la Cour, le déficit public devrait s’établir à 3,2 points de PIB en 2019, contre 2,8 points initialement prévus dans la loi de finances pour 2019, en raison notamment des mesures de soutien au pouvoir d’achat des ménages annoncées par le Gouvernement fin 2018. Ces mesures, qui ont pour conséquence une modification de la trajectoire des finances publiques, rendent insuffisants les efforts fournis par le Gouvernement pour assurer le respect des engagements européens de la France. En outre, la prévision de dette publique (98,6 points du PIB pour 2019) n’a pas été révisée depuis l’annonce de ces mesures, mais la Cours estime qu’elle devrait aussi être affectée négativement. Elle souligne que « ce scénario de finances publiques, préoccupant, est en outre affecté de multiples fragilités », comme l’évolution prévue à la baisse de la croissance française. La Cour appelle donc le Gouvernement à présenter « dès que possible » des projets de lois financières rectificatives intégrant « de manière exhaustive et sincère l’ensemble des mesures annoncées ainsi que les conséquences de l’évolution de la situation macroéconomique ».

Le deuxième tome(3) du rapport porte sur le suivi des recommandations adressées par la Cour aux gestionnaires publics dans ses précédents rapports. Il constate que des progrès ont été réalisés s’agissant de la réforme des avoirs bancaires et des contrats d’assurance vie en déshérence et de la mise en œuvre du service militaire adapté (SMA). Toutefois, le rapport « insiste » sur les efforts à fournir sur plusieurs chantiers de réformes (7 au total) - l’évolution de l’Agence française de développement, les trains Intercités ou les urgences hospitalières. Par ailleurs, à travers trois chapitres de ce tome la Cour entend « alerter » le Gouvernement sur la filière sang en France, l’Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) et la gestion des ressources humaines de la commune de Bobigny. La Cour indique qu’en 2018, 72,4 % de ses recommandations (1 138 sur 1 571) faisant l’objet d’un suivi ont été « totalement ou partiellement » mises en œuvre. Ce taux s’élève à 80 % pour les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC).

Enfin, le troisième tome du rapport(4) présente l’organisation et les moyens de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes (1 783 magistrats et agents). Chacune des six chambres de la Cour des comptes comprend en moyenne 70 magistrats, rapporteurs et vérificateurs. Le réseau des chambres régionales et territoriales des comptes comprend treize chambres en métropole et quatre implantations en outre-mer avec en moyenne 60 agents par chambre.

A l’occasion de la présentation du rapport(5), le Premier président de la Cour des comptes considère qu’il est nécessaire d’amplifier et de systématiser la modernisation de nos services publics « pour les rendre plus efficace et plus efficients » et appelle le Gouvernement à s’appuyer sur les marges d’économies et de recettes nouvelles identifiées dans le rapport pour « redonner du souffle à nos comptes et pour alléger le poids de notre dette ».
 

Nature juridique des bleus budgétaires au sens et pour l'application de l'article 61-1 de la Constitution

Par une décision du 28 janvier 2019(1), le Conseil d’État s’est prononcé sur la qualification des bleus budgétaires en tant que dispositions législatives au sens de l'article 61-1 de la Constitution(2), relatif aux questions prioritaires de constitutionnalité, et de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958(3).

En l’espèce, le requérant avait demandé l'annulation pour excès de pouvoir du décret n° 2018 767 du 31 août 2018 relatif au financement des mandataires judiciaires à la protection des majeurs(4). Contestant, à l’appui de sa requête, la conformité de l'action 16 « protection juridique des majeurs » du programme 304 du bleu budgétaire de la mission « solidarité, insertion et égalité des chances » annexé au projet de loi de finances pour 2018(5) aux droits et libertés garantis par la Constitution, le requérant demandait au Conseil d’État de soumettre cette question au Conseil constitutionnel en application des dispositions de l’article 61-1 de la Constitution.

Or, selon les dispositions du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, « le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé [...] à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'État ».

De surcroît, selon les dispositions de l'article 61-1 de la Constitution, « lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ».

Le Conseil d’État juge toutefois que les crédits indiqués dans les actions des différents programmes des projets de loi de finances ne présentent qu’un caractère informatif à destination du Parlement et, partant, un caractère non-contraignant. Par conséquent, les bleus budgétaires ne peuvent être qualifiés de dispositions législatives au sens et pour l'application de l'article 61-1 de la Constitution et de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958.

Dès lors, le Conseil d’État juge que la conformité à la constitution de l'action 16 « protection juridique des majeurs » du programme 304 du bleu budgétaire de la mission « solidarité, insertion et égalité des chances » annexé au projet de loi de finances pour 2018 ne peut, eu égard à sa nature, être examinée par le Conseil constitutionnel.
 
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Rapport de la Cour des comptes sur la prise en charge financière des victimes du terrorisme

Saisie par le président de la Commission des finances du Sénat en vertu de l’article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances(1) d’une demande d’enquête sur les aides financières aux victimes du terrorisme, la Cour des comptes a rendu public son rapport sur le sujet le 30 janvier 2019(2).

L’étude rappelle qu’entre mars 2012 et décembre 2018, « la France a été visée par 49 actes terroristes, dont 27 se sont produits sur le territoire national », ayant provoqué la mort de 281 personnes. En France, les victimes de ces actes de terrorisme ou leurs ayants droit peuvent bénéficier d’un système spécifique de prise en charge financière reposant sur le principe de la réparation intégrale du préjudice subi, qui s’appuie sur le Fonds de garantie des victimes du terrorisme et autres infractions (FGTI)(3). Le total des indemnités versées aux victimes (9 696 victimes directes fin 2017) s’élevait à 48,4 M€ en 2017 (contre 6,5 M€ en 2014).

La Cour souligne les récentes évolutions concernant la prise en charge de ce préjudice, comme l’élargissement de la notion de victime de terrorisme, la reconnaissance de nouveaux préjudices ouvrant droit à réparation en 2017 (préjudice d’angoisse et de mort imminente et préjudice d’attente et d’inquiétude) ou encore la création de nouvelles aides financières – notamment fiscales (prise en charge à 100 % des dépenses de santé, dispense intégrale d’avance des frais de santé, exonération des droits de mutation lors de la succession d’une victime d’acte terroriste).

Si la Cour se félicite de la générosité et du bon fonctionnement du système français d’indemnisation des victimes d’actes terroristes, elle formule 9 recommandations à destination du FGTI ou de l’administration afin, d’une part, de simplifier le parcours des victimes et, d’autre part, d’adapter les dispositifs de prise en charge financière. Elle suggère notamment de :
- favoriser l’accès du FGTI aux informations nécessaires à la lutte contre la fraude (recommandation n° 1) ;
- mettre en œuvre un contrôle de la collecte des contributions alimentant le FGTI (recommandation n° 4) ;
- prévoir la prise en charge par le régime obligatoire de base du coût des dépassements en matière de soins des victimes du terrorisme dans le cadre de la prochaine LFSS (recommandation n° 5) ;
- mettre en place des listes d’experts spécialisés en matière d’évaluation du préjudice corporel (recommandation n° 7) ;
- évaluer, avant toute extension éventuelle, les dispositifs expérimentaux déployés par le FGTI en matière d’accompagnement (recommandation n° 9).
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Détermination du montant du précompte mobilier du par une société française bénéficiaire de distributions de source européenne

A la suite de la décision de la Cour de justice de l’Union européenne du 4 octobre 2018(1), le Conseil d’État a, par plusieurs décisions du 28 janvier 2019(2)(3), précisé le régime de la preuve en matière de contentieux relatif à un précompte mobilier portant sur des distributions de dividendes relevant du régime mères et filiales provenant de sociétés établies dans un autre Etat membre de l'Union européenne.

Le Conseil d’État juge que le régime de la preuve du paiement de l'impôt par les sociétés distributrices établies dans les autres Etats membres est libre et « s'apprécie pour chaque dividende en litige et, le cas échéant, en fonction de circonstances exceptionnelles invoquées par le redevable, de nature à justifier l'impossibilité matérielle de produire les éléments requis ». Le Conseil d’État précise ensuite l’aménagement du régime de la preuve : « Lorsque le redevable produit des éléments ou se prévaut de l'impossibilité matérielle de les produire, il appartient à l'administration d'apporter des éléments en sens contraire » et « il revient alors au juge de l'impôt de se déterminer au vu de l'instruction et d'apprécier, compte tenu de l'argumentation des parties, si, pour le dividende en litige, le redevable justifie de sa demande en restitution. »

Dans la première espèce(2), le Conseil d’État relève que la société requérante avait produit de nombreux documents (attestations de sociétés distributrices, données financières, rapport d’expertise de cabinet de conseil) ainsi que des documents justifiant que les déclarations fiscales des sociétés distributrices ne sont pas portées à la connaissance des actionnaires minoritaires. Il juge ainsi qu’ « en estimant de façon globale, en dépit de la production de ces éléments, et alors que l’administration fiscale n’apportait pas d’élément en sens contraire » que la société requérante n’apportait pas de premiers éléments de preuve au paiement d’impôt par les sociétés distributrices établies hors de l’UE, la cour administrative d’appel de Paris avait commis une erreur de droit.

Dans la seconde affaire(3), le Conseil d’État juge, en revanche, que la cour administrative d’appel de Versailles n’avait pas commis d’erreur de droit en relevant que les sociétés requérantes, d’une part, se bornaient à se prévaloir « du caractère minoritaire de leurs participations dans les sociétés distributrices, de l'insuffisante précision des comptes consolidés de ces sociétés et du caractère disproportionné de la recherche documentaire exigée au regard de l'enjeu de leur demande », d’autre part, ne justifiaient pas des diligences accomplies pour s’informer de l’impôt effectivement acquitté à raison des bénéfices réalisés par les sociétés distributrices, et, enfin que le coût d’une étude pour obtenir ces éléments n’était pas pertinent compte tenu du montant de la restitution demandée.

Le Conseil d’État précise, en outre, dans cette seconde espèce, que lorsqu’une société se prévaut d’un impôt effectivement versé à raison des résultats distribués par une filiale implantée dans un autre État membre de l’Union européenne, il y a lieu de prendre en compte les stipulations de la convention fiscale conclue entre la France et cet État, si elle prévoit la restitution de tout ou partie de l’avoir fiscal, lors de la distribution de dividende, prévu par la législation de cet État. Le Conseil d’État juge ainsi que, dans ce cadre, le montant du crédit d’impôt « doit être arrêté après déduction du montant de l'avoir fiscal attaché à ce dividende dont elle a obtenu ou aurait pu obtenir la restitution auprès des autorités fiscales de cet État ».
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