édito

2018 : la gestion apaisée

AV
Amélie Verdier
Directrice du Budget
Ministère de l'Action et des Comptes publics
Les premiers résultats de l’exercice budgétaire 2018 viennent d’être rendus publics : le déficit de l’Etat s’élève à 76,1 Md € en 2018, soit une amélioration de 4 Md € par rapport aux prévisions de la loi de finances rectificative (LFR). L’objectif de dépenses totales de l’État, fixé à 425,4 Md € en loi de finances initiale, a été tenu. Si ces résultats démontrent la qualité de la construction du budget et de son exécution, il convient également de souligner le climat dans lequel s’est déroulée la gestion 2018.

La loi de finances initiale pour 2018 avait représenté un effort significatif de sincérisation de notre budget, salué par tous les observateurs. Pour mémoire, plus de 5 milliards d’euros de crédits avaient été ajoutés sur le périmètre de la norme de dépense pilotable de l’Etat par rapport à la LFI 2017 (qui n’avait pu être respectée en exécution), afin de budgétiser à leur juste niveau les dépenses obligatoires. Par ailleurs, des provisions spécifiques avaient été prévues pour faire face à des risques identifiés – opérations extérieures, aléas agricoles notamment. En complément, le taux de mise en réserve des crédits, hors masse salariale, qui était depuis plusieurs années de 8 %, a été abaissé à 3 %, redonnant une vraie visibilité aux gestionnaires sur les moyens dont ils disposent. Les crédits reportables, dans leur quasi-totalité, ont été ouverts. Ces efforts significatifs ont représenté une avancée importante dans la garantie du respect du principe de sincérité des textes financiers. Ils ont enfin été complétés par l’absence de toute mesure de régulation sur les reports de crédits accordés aux ministères.

Ces avancées sont aussi le corollaire de la responsabilisation des gestionnaires que prône la direction du budget, dans une forme de retour à l’esprit porté par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2001. Une fois définis les moyens de conduire les politiques publiques dont ces gestionnaires sont chargés, il importe de leur garantir la visibilité sur les ressources dont ils disposeront, ce sont des pré-requis pour permettre le respect des enveloppes budgétaires prévues en loi de finances initiale.

A l’issue de cette année 2018, ce pari de la confiance s’est avéré payant. Pour la première fois depuis 1985, nous n’avons pas eu besoin de recourir à un décret d’avance. Aux termes de l’article 13 de la LOLF, ceux-ci sont pris « en cas d’urgence ». Le travail mené en 2017 pour préparer le budget a permis qu'en 2018, aucune urgence, aucun déséquilibre ne justifie le recours à cet outil et les ajustements de crédits ont pu attendre la LFR en fin de gestion. Ce sont la sincérisation, la qualité de la budgétisation et le sérieux des gestionnaires qui ont garanti ce résultat.

Néanmoins, il a été tout de même nécessaire d’ouvrir 1,7 milliards d’euros de crédits. Pour sécuriser la fin de la gestion, le corollaire de l’absence de décret d’avance a donc été une loi de finances rectificative (LFR) allégée, avancée et recentrée. Allégée, la loi n° 2018-1104 du 10 décembre 2018 de finances rectificative pour 2018 ne comprenant que 8 articles, contre 31 pour le PLFR 2017 et 96 pour la LFR 2017. Une LFR avancée également : le projet de loi a été déposé à l’Assemblée nationale le 7 novembre, adopté définitivement le 28 novembre et publié au Journal officiel le 10 décembre : c’est la première fois depuis longtemps que la LFR de fin de gestion n’est pas publiée dans les derniers jours de décembre, permettant effectivement de faciliter et garantir la fin de gestion de l’exercice en cours. Je me réjouis par ailleurs que le Conseil constitutionnel ait validé, dans la décision n° 2018-775 DC du 10 décembre 2018, l’intégralité du texte et ait notamment jugé que « D'une part, ni les délais retenus à l'Assemblée nationale pour le dépôt en commission et en séance publique des amendements au projet de loi, ni la faiblesse alléguée des moyens dont auraient disposé certains députés, n'ont fait obstacle à l'exercice effectif, par les membres du Parlement, de leur droit d'amendement. D'autre part, les conditions d'adoption de la loi déférée n'ont pas privé d'effet les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire. ». Le sérieux juridique et la qualité du travail des administrations de Bercy ont ainsi été confortés. Cette loi est enfin une loi recentrée, ne portant que des dispositions ayant une incidence sur l’année en cours, et ne constituant pas un « deuxième tour » du projet de loi de finances, notamment sur les dispositions fiscales, ce qui constitue un progrès pour la clarté des débats de l’automne.

L’absence de décret d’avance et l’adoption d’une LFR allégée, avancée et recentrée comptent parmi les réussites importantes de la direction du budget en 2018. Ce sont aussi le signe d’une plus grande conformité à l’esprit de la LOLF dont l’article 35 dispose que « Sous réserve des exceptions prévues par la présente loi organique, seules les lois de finances rectificatives peuvent, en cours d'année, modifier les dispositions de la loi de finances de l'année », faisant donc du décret d’avance l’exception, et de la LFR l’outil « normal » de fin de gestion. Ce sont enfin, pour l’ensemble de nos partenaires et interlocuteurs, la manifestation concrète d’une gestion qui a été « apaisée ». Ce succès d’une gestion apaisée méritera d’être consolidé en 2019. Il constitue déjà un premier pas vers nos partenaires et interlocuteurs, dans la relation de confiance que la direction du budget souhaite faire fructifier. Gageons que l’implication de tous les acteurs financiers permettra la poursuite de cet élan.

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