Conditions de consultation sur un projet de décret par le Conseil national d’évaluation des normes

Dans le prolongement de son avis d’assemblée générale du 27 septembre 2018(1) rendu sur le projet de loi portant suppression des sur-transpositions des directives européennes en droit français(2), le Conseil d’État a, par une décision du 26 octobre 2018, précisé les conditions dans lesquelles le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) doit être saisi pour avis d’un projet de décret(3).

En l’espèce, appliquant les dispositions des articles L. 324-1 à L. 324-5 du code des relations entre le public et l’administration qui fixent le principe de la gratuité de la réutilisation des informations du secteur public ainsi que les exceptions permettant à certaines administrations de prévoir une redevance, le décret n° 2016-1036 du 28 juillet 2016(4) en a défini les modalités de fixation et les catégories d'administrations qui sont autorisées, en raison de la nature de leur activité et des conditions de leur financement, à les établir.

Contestant la légalité de ce décret, l’association Regards citoyens fit valoir que le CNEN n’avait pas été saisi préalablement du projet de texte, contrairement aux exigences de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales qui prévoit que cet organisme « est consulté par le Gouvernement sur l’impact technique et financier, pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics, des projets de textes réglementaires créant ou modifiant des normes qui leur sont applicables. / Il est également consulté par le Gouvernement sur l'impact technique et financier des projets de loi créant ou modifiant des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics (...) ».

Dans sa décision du 26 octobre 2018, le Conseil d’État considère ainsi que « doivent être regardées comme des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics soit les normes qui les concernent spécifiquement ou principalement, soit les normes qui affectent de façon significative leurs compétences, leur organisation, leur fonctionnement ou leurs finances ». Il juge ainsi que le texte en cause ne comporte aucune norme applicable spécifiquement ou principalement aux collectivités ou leurs établissements, ni affectant significativement leurs compétences, leur organisation, leur fonctionnement ou leur finances. Relevant par ailleurs que le CNEN avait été en tout état de cause consulté, le Conseil d’État juge que cette consultation n’était pas obligatoire et écarte, par conséquent, le moyen.

Par cette décision, la section du contentieux du Conseil d’État reprend ainsi l’avis précité de l’Assemblée générale du Conseil d’État sur le projet de loi portant suppression des sur-transpositions des directives européennes, qui avait considéré la saisie du CNEN inopportune dès lors que les mesures envisagées « ne concernent pas spécifiquement ni principalement ces collectivités ou leurs établissements publics » et « ne sont pas, par ailleurs, susceptibles d’affecter de manière suffisamment significative leurs compétences, leur organisation, leur fonctionnement, leurs activités ou leurs finances ».
 

Rapport fait au nom de la commission des lois du Sénat par la mission de contrôle et de suivi des lois de réforme territoriale sur la revitalisation de l’échelon communal

Le 7 novembre 2018, le Sénat a publié le rapport d’information « Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes » fait au nom de la commission des lois(1).

Constatant le « découragement de nombreux élus locaux » (45 % des élus locaux envisagent de quitter la vie politique à l’issue de leur mandat actuel) alors que les initiatives locales ne cessent de se multiplier, le rapport formule trente propositions pour contribuer à la revitalisation des communes, échelons fondamentaux de la démocratie de proximité.

Dégageant trois modèles de collectivités pour l’avenir du bloc communal, le rapport suggère d’adapter l’organisation de l’action publique aux spécificités de chaque territoire.

Il préconise, en premier lieu, de conforter le rôle des communes, bases de la démocratie et de l’action publiques locales, en consolidant leurs compétences, en leur donnant les moyens de les exercer, en allégeant le poids des normes et en facilitant l’exercice des mandats locaux et le fonctionnement des institutions communales.

Il s’agirait ainsi de :
- consacrer dans la Constitution la compétence générale de la commune et les triples attributions du maire en tant qu'organe exécutif de la commune, autorité de police municipale et représentant de l'État ;
- revoir la définition des ressources propres des collectivités territoriales par la loi organique pour leur garantir une réelle autonomie financière ;
- en cas de suppression totale de la taxe d'habitation, préserver le pouvoir fiscal des communes et maintenir le lien entre l'habitant et le financement des services publics locaux ;
- renforcer le rôle du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) : (i) élever au rang organique sa consultation sur les projets de loi et annexer son avis à l'étude d'impact ; (ii) assortir tout amendement gouvernemental prévoyant une mesure nouvelle d'une étude d'impact et y joindre l'avis du CNEN ; (iii) mieux encadrer le recours à la procédure de consultation d'extrême urgence ;
- conforter le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales pour une meilleure adaptation au terrain du droit national (« différenciation territoriale ») ;
- autoriser l'élection du maire et de ses adjoints par un conseil municipal lorsque celui-ci a a perdu moins d'un tiers de ses membres, s'il le décide à la majorité des deux tiers de son effectif légal.

Le rapport propose, en deuxième lieu, de soutenir le développement des communes nouvelles en levant les obstacles à leur création , en facilitant leur fonctionnement par une juste place donnée à la représentation des communes fusionnées et en articulant communes nouvelles et intercommunalité, en particulier par :
- l’évaluation des coûts liés à la création d'une commune nouvelle (charges induites, effets de seuil) ;
- la facilitation de la représentation de l'ensemble des communes fusionnées, en prévoyant, lors du premier renouvellement du conseil municipal d'une commune nouvelle, que son effectif ne puisse être inférieur à trois fois le nombre de communes déléguées ;
- en permettant à une commune nouvelle constituée à l'échelle d'un EPCI à fiscalité propre d'assumer elle-même les compétences normalement transférées à un tel établissement (« commune-communauté »).

Enfin, le rapport préconise de renouer avec l’esprit de la coopération intercommunale en associant mieux les communes et leurs élus au fonctionnement de l'intercommunalité, en faisant prévaloir les principes de subsidiarité et d'adaptation au terrain et en simplifiant le paysage intercommunal. En particulier, le rapport propose de :
- abroger l'article 54 de la loi « MAPTAM »(2) et réaffirmer la légitimité de l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires et métropolitains par « fléchage » ;
- cesser d'imposer par la loi des transferts de compétences « en bloc ». Replacer l'intérêt communautaire, défini sur la base d'un projet de territoire, au fondement des transferts de compétences aux EPCI à fiscalité propre ;
- supprimer la catégorie des compétences optionnelles des communautés de communes et d'agglomération ;
- réformer la dotation d'intercommunalité : (a) unifier le montant moyen par habitant des différentes catégories d'EPCI à fiscalité propre ; (b) supprimer le mécanisme de dotation globale de fonctionnement (DGF) bonifiée des communautés de communes ; (c) définir des critères de répartition qui reflètent mieux la réalité des charges des établissements, et supprimer le critère du coefficient d'intégration fiscale ; (d) simplifier les mécanismes de garantie ;
- lancer une réflexion associant les élus municipaux, le Parlement et le Gouvernement pour simplifier la catégorisation juridique des EPCI à fiscalité propre. À terme, envisager la suppression de la catégorie des communautés d'agglomération.
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Rapport d’information fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le vote électronique

Le Sénat a publié le 24 octobre 2018 le rapport d’information « Réconcilier le vote et les nouvelles technologies » fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale(1).

Soulignant les changements intervenus depuis le dernier état des lieux fait par le Sénat sur ce sujet(2), le rapport relève que le vote électronique recouvre deux dispositifs distincts : les machines à voter, utilisées par 66 communes françaises pour l’ensemble des élections politiques, mais proches, selon les auteurs, de l’obsolescence, et le vote par internet, ouvert aux Français établis hors de France pour les élections législatives et consulaires, qui avait cependant été abandonné pour les élections législatives de 2017.

Le rapport formule ainsi huit propositions pour conforter et sécuriser le vote électronique.

En premier lieu, il propose de faire davantage confiance aux communes souhaitant utiliser les machines à voter. Faculté ouverte aux communes de plus de 3 500 habitants, sous réserve de l’accord du préfet, les machines à voter sont utilisées par 1,39 million d’électeurs inscrits, soit 3% du corps électoral, et leur sécurité est prévue par de nombreux dispositifs : agrément des modèles, réglementation des exigences techniques, absence de connexion à un réseau, etc.

La mise en œuvre d’un moratoire par le gouvernement en 2008 a toutefois empêché son expansion en refusant l’octroi de tout nouvel agrément. Le rapport relève cependant que, selon l’Agence nationale de sécurité des systèmes d’information (ANSSI) : « le maintien à long terme du moratoire est sans doute la pire des solutions : les machines acquises avant 2008 continuent à être utilisées, sans jamais être mises à jour », alors, d’ailleurs, que leur utilisation est défendue par les communes utilisatrices.

Aussi, le rapport formule quatre propositions visant à :
- mettre un terme au moratoire de 2008 pour sécuriser la situation des communes utilisatrices et agréer une nouvelle génération d’appareils ainsi que permettre à de nouvelles communes de s’équiper ;
- créer un groupe de travail tripartite regroupant le ministère de l’intérieur, l’ANSSI et les communes utilisatrices en vue de la sécurisation des machines à voter ;
- durcir les conditions d’agrément des nouvelles machines à voter, notamment en révisant le règlement technique de 2003, et sécuriser l’opération de paramétrage des appareils ;
- inciter les communes utilisatrices à renouveler leur parc de machines à voter, au besoin à l’aide d’une subvention de l’État.

En second lieu, le rapport propose de sécuriser le vote par internet pour les Français de l’étranger. Rappelant que le vote par internet fait l’objet de quatre contrôles de sécurité (par le bureau de vote par voie électronique, par la commission nationale de l’informatique et des libertés, par l’ANSSI et par le juge électoral), le rapport souligne que ce dispositif constitue une garantie essentielle pour les Français de l’étranger, les bureaux de vote pouvant être situés à des centaines kilomètres.

Le rapport considère ainsi les difficultés de sécurisation du dispositif en 2017 comme un échec pour les élections législatives de cette même année.

Il préconise donc quatre mesures visant à :
- garantir l’organisation du vote par Internet pour les élections consulaires de 2020, notamment en augmentant le nombre de tests grandeur nature (TGN) et en les organisant avec suffisamment d’anticipation pour corriger les difficultés constatées et en s’appuyant sur la DINSIC pour renforcer le pilotage du projet ;
- préparer le vote par Internet pour les élections législatives de 2022 en renforçant les moyens alloués à sa sécurisation et en rationalisant la procédure d’achat de la plateforme de vote ;
- sécuriser l’identification des électeurs participant au vote par Internet en créant une véritable identité numérique, le cas échéant à partir d’outils biométriques ;
- prévoir l’obligation pour le Gouvernement de consulter l’Assemblée des Français de l’étranger (AFE) avant, le cas échéant, d’annuler le recours au vote par Internet.
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