Rapport d’information relatif à la gestion du risque budgétaire associé aux contentieux fiscaux et non fiscaux de l’État

La mission d’information de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale a publié le 17 octobre 2018 son rapport relatif à la gestion du risque budgétaire associé aux contentieux fiscaux et non fiscaux de l’État(1).

Créée à la suite de la censure, par le Conseil constitutionnel, de la contribution additionnelle de 3 % sur les dividendes distribués, pour laquelle la commission des finances estime que le Parlement a été informé tardivement et de manière incomplète sur les enjeux budgétaires associés à cette procédure contentieuse en cours, la mission d’information a procédé à la réalisation d’une cartographie des principaux litiges en cours et a conduit l’évaluation des dispositifs de gestion du risque associé. Ainsi, pour la première fois, une assemblée parlementaire a entrepris une étude transversale sur la gestion par l’administration des contentieux, fiscaux et non fiscaux.

La mission relève ainsi que les incertitudes sur les délais et l’issue des jugements sont de nature à affecter significativement la sincérité de la prévision budgétaire. Si les dépenses associées aux contentieux atteignent 3,6 milliards d’euros en moyenne, la provision pour litige de 2017 s’élève à près de 25 milliards d’euros, soit 8 % des recettes nettes du budget général de l’État, ce montant ayant été multiplié par cinq en dix ans. Dressant une cartographie des risques budgétaires des contentieux par ministère (172 millions d’euros pour le ministère de l’intérieur, hors contentieux des étrangers, 316 millions d’euros pour les ministères sociaux, etc.), la mission note cependant que les contentieux fiscaux représentent l’essentiel des dépenses et du risque budgétaire associés. La durée de ces contentieux a un coût : depuis 2012, le coût annuel moyen associé aux intérêts moratoires, tous domaines contentieux confondus, s’est élevé à 458,7 millions d’euros, et a atteint 1,12 milliard en 2017.

Proposant d’améliorer l’organisation administrative en matière de gestion des contentieux, fiscaux comme non fiscaux, de renforcer la prévision des risques budgétaires associés, de perfectionner la qualité de la législation, de favoriser une meilleure évaluation des dispositifs au moment de leur discussion au Parlement, ainsi que de permettre une information sincère, et en continu, du législateur, sur les risques encourus, la mission formule 19 propositions, dont les 12 dernières concernent spécifiquement la matière fiscale :

1) Favoriser la médiation lorsque cela est possible ;
2) Envisager la constitution de pôles d’appui juridiques spécialisés lorsque cela est pertinent, en matière de marchés publics, par exemple ;
3) Considérer la création d’une filière d’avocats d’État ;
4) Lorsqu’est identifié un contentieux de série dont le nombre de requêtes potentielles n’est pas connu, et dont le coût définitif est donc difficile à anticiper, procéder systématiquement à une évaluation, qui peut être confiée à une agence ou à un corps d’inspection ;
5) Renforcer le contrôle des provisions pour litiges et des engagements « hors bilan » par la direction générale des finances publiques ;
6) Identifier dans les projets et les rapports annuels de performances les dépenses contentieuses, et budgéter plus sincèrement leur montant ;
7) Mieux prendre en compte les risques, et leurs éventuelles conséquences budgétaires, dès le stade de l’autorisation, en joignant au projet de loi de finances une annexe présentant, de manière synthétique, les éventuelles conséquences budgétaires associées aux procédures contentieuses et quasi-contentieuses en cours ;
8) Envisager rapidement une évolution des dispositifs fiscaux lorsqu’un risque contentieux est identifié, et faire appel pour cela, au besoin, à une expertise externe ;
9) Pérenniser et poursuivre la systématisation des échanges internes aux ministères économiques et financiers ;
10) Poursuivre l’amélioration du dialogue avec la Commission européenne ;
11) Moderniser les systèmes d’information pour identifier au plus vite les dispositifs faisant l’objet de contentieux de série ;
12) Adapter l’organisation administrative pour le traitement des contentieux de série, le cas échéant ;
13) Conduire une revue d’ensemble des risques juridiques, en s’intéressant en priorité à certains dispositifs qui sont régulièrement contestés devant les tribunaux, et notamment aux taxes affectées ;
14) Rechercher, à l’occasion de chaque modification législative, la simplification de la norme fiscale ;
15) Développer et systématiser le recours aux consultations ouvertes préalables ;
16) Faire des études d’impact de véritables outils d’évaluation, en indiquant si une consultation des autorités européennes a eu lieu, et en joignant au document déposé les contributions reçues lors des consultations menées préalablement à la préparation du texte ;
17) Solliciter le Conseil d’État sur les dispositifs ne figurant pas dans les projets de loi (déposés sous la forme d’une proposition de loi ou d’un amendement), notamment grâce à la procédure existante en matière de propositions de loi, et envisager une procédure d’analyse juridique des amendements en cours de discussion ;
18) Transmettre chaque semestre, aux Présidents et aux rapporteurs généraux des commissions des finances des deux assemblées, un rapport présentant l’état des risques budgétaires associés aux contentieux fiscaux, devant les juridictions nationales (QPC notamment) et européennes, et prévoir une information de la commission à huis clos, sous la forme d’une audition du ministre chargé du budget ;
19) Effectuer un suivi annuel des risques contentieux, au moment du « Printemps de l’évaluation ».
 

Garanties en cas de vérification fiscale : les dispositions de la charte du contribuable ne sont pas, contrairement à celles de la charte des droits et obligations du contribuable vérifié, opposables à l’administration

Par une décision du 1er octobre 2018(1), le Conseil d’État s’est prononcé sur l’opposabilité de la charte du contribuable du 2 octobre 2005 et de la charte des droits et obligations du contribuable vérifié(2) mentionnée à l’article L. 47 du livre des procédures fiscales(3).

En l’espèce, à la suite d’une demande de justifications adressée par l’administration, des époux ne justifièrent que de la moitié de l’origine du montant de l’ensemble des opérations de leurs comptes bancaires. A l’issu de l’examen contradictoire de leur situation fiscale, l’administration fiscale les a assujettis pour partie d’office, compte tenu du défaut de réponse à la demande d'éclaircissements, à des cotisations supplémentaires d’impôt sur le revenu et des contributions sociales.

Contestant devant le juge de l’impôt ce redressement, les époux firent valoir notamment qu’ils avaient été induits en erreur par la mention sur la page de garde de la réponse à leurs observations de la « charte du contribuable » qui était accessible, lors de la procédure d’imposition en litige, sur le site internet de l’administration fiscale.

Alors établie et mise en ligne par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie le 2 septembre 2005, cette charte indiquait qu’elle « récapitule de façon claire et synthétique (...) vos droits et vos devoirs » et elle précise, par ailleurs, « pour mieux vous informer, ces droits ont été recensés dans un document » la charte des droits et obligations des contribuables vérifiés « qui vous est adressé avant le début du contrôle de votre entreprise ».

Le Conseil d’État juge ainsi que, si le contribuable taxé d’office bénéficie de la garantie prévue par la charte des droits et obligations du contribuable vérifié, rendue opposable à l’administration fiscale par l’article L. 10 du livre de procédure fiscale(4), de faire appel au supérieur hiérarchique du vérificateur puis à l'interlocuteur départemental ou régional, ce même contribuable ne peut, en revanche, se prévaloir utilement de la charte du contribuable de 2005 qui n’a pas été rendue opposable à l’administration. Dans ces conditions, le Conseil d’État juge que « la mention relative à l'existence de la "charte du contribuable" et aux modalités selon lesquelles elle était consultable n'a pas pu induire en erreur les contribuables sur les conditions dans lesquelles ils pouvaient, conformément à la "charte des droits et obligations du contribuable vérifié", faire appel au supérieur hiérarchique et à l'interlocuteur départemental ».
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Rapport du Conseil des prélèvements obligatoires sur les taxes affectées

Chargé « d'apprécier l'évolution et l'impact économique, social et budgétaire de l'ensemble des prélèvements obligatoires, ainsi que de formuler des recommandations sur toute question relative aux prélèvements obligatoires »(1), le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) a publié son rapport sur « Les taxes affectées : des instruments à mieux encadrer »(2), à la suite de son précédent rapport de juillet 2013 sur « La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes »(3).

Spécificité du système fiscal français, les taxes affectées traduisent la volonté des pouvoirs publics d’individualiser des ressources au profit de politiques publiques particulières. Le CPO relève que, si le nombre des taxes affectées apparaît en voie de stabilisation depuis son premier rapport en 2013, il reste toutefois élevé (150) et les taxes représentent un montant de 28,6 milliards euros en 2016.

Seules six d’entre elles ont un rendement supérieur à 1 milliard d’euros alors que 87 autres taxes ont un rendement limité estimé à moins de 150 millions d’euros. En outre, malgré leur ancienneté, les taxes affectées ne font l’objet d’aucune définition juridique précise, bien que leur création soit encadrée par l’article 2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001(4) et que le Conseil constitutionnel ait reconnu la constitutionnalité du plafonnement des taxes affectées(5).

Le CPO observe également que, depuis 2013, plusieurs mesures ont permis de mieux maîtriser l’usage de ces taxes : définition de critères pour leur création apportée par la loi de programmation des finances publiques 2018-2022, stabilisation des dépenses des affectataires de taxes qui ont fait l’objet d’un plafonnement, rationalisation de la situation financière des opérateurs affectataires de taxes, etc.

Le CPO nuance cependant les efforts réalisés depuis ces dernières années. Signalant l’absence de liste exhaustive des taxes affectées, il considère le recours à certaines taxes affectées comme une tentative de s’abstraire des règles de la procédure budgétaire et de sécuriser un financement pluriannuel, ce qui participe à l’émiettement et à l’instabilité du système fiscal français. À titre d’exemple, le CPO relève que les redevances affectées aux agences de l’eau ne sont pas proportionnées aux dommages causés à l’environnement et s’inscrivent davantage dans une logique de rendement fiscal que dans une logique de modification des comportements.

Sans pour autant sous-estimer leur utilité dans certains secteurs (comités professionnels de développement économique, agences spécialisées telles que l’office national de la chasse et de la faune sauvage), le CPO souligne que ce type de financement a pu être reproduit dans plusieurs pays européens (cas du système français de soutien au cinéma).

Considérant le recours aux taxes affectées comme une entorse au principe budgétaire d’universalité, le CPO émet huit propositions, regroupées autour de trois axes, afin de s’assurer de l’utilité et de l’efficacité de ces taxes lorsqu’il y est fait recours :

1) Améliorer l’information du Parlement en :
  • organisant la centralisation effective des données pour améliorer la fiabilité des informations disponibles ;
  • soumettant les organismes affectataires à l’obligation de publier un rapport annuel sur l’emploi des taxes qui leur sont affectées ;
2) Mieux encadrer les taxes affectées en :
  • prévoyant chaque année un vote du Parlement sur les taxes affectées aux agences dans le cadre du débat budgétaire ;
  • rendant plus contraignantes les conditions de création de nouvelles taxes affectées par la modification de l’article 36 de la LOLF ;
  • supprimant certaines taxes affectées, notamment celles à faible rendement, à coûts de collecte élevés et celles qui pourrait être transformées en « contributions volontaires obligatoires » ;

3) Renouveler et enrichir les outils de pilotage des taxes affectées en :
  • facilitant un ajustement par les taux comme alternative à l’écrêtement ;
  • dotant l’État de moyens de pilotage infra-annuels des taxes affectées lorsque celles-ci connaissent des augmentations importantes et imprévues ;
  • confiant la collecte à l’État ou aux Urssaf, sauf si l’affectataire recouvre des taxes dont les redevables ne sont pas des bénéficiaires des interventions financées par ces taxes.
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