Rapport 2018 de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice du Conseil de l’Europe

Le rapport 2018 de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) du Conseil de l’Europe a été publié le 4 octobre 2018(1).

Établie en 2002 par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe, la CEPEJ est chargée en particulier de promouvoir la mise en œuvre des instruments du Conseil de l’Europe en matière d’organisation de la justice et de veiller à ce que les politiques publiques en matière judiciaire tiennent compte des usagers de la justice. Dans ce cadre, elle entreprend notamment depuis 2004 un processus régulier d’évaluation biennal des systèmes judiciaires des Etats membres du Conseil de l’Europe.

Ainsi, utilisant des données de l’année 2016 de 45 États, le rapport 2018 de la CEPEJ porte sur quatre thèmes principaux : budgets des systèmes judiciaires, personnels de justice et avocats, organisation des tribunaux, et efficacité et qualité de l’activité des tribunaux et du ministère public.

Le rapport relève qu’une augmentation progressive et modérée (parfois lissée sur une décennie) des budgets des systèmes judiciaires demeure la tendance européenne. En 2016, la moyenne européenne des budgets des systèmes judiciaires est de 64 € par habitant. Tout en relevant les écarts de richesse entre chaque Etat, le rapport indique que pour cinq États ces dépenses sont inférieures à 10 € alors que pour sept Etats ou entités celles-ci sont supérieures à 100 €. Le rapport observe également une tendance à externaliser certains services et souligne que, conformément aux exigences de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme (CESDH), tous les États ont mis en place un système d'aide judiciaire en matière pénale. Par ailleurs, si le paiement de frais de justice est une caractéristique clé du système judiciaire en Europe, seuls trois pays (France, Luxembourg et Espagne) prévoient l’accès au tribunal sans frais.

La CEPEJ constate que les normes européennes de recrutement des juges sont fixées au niveau national soit par une norme constitutionnelle soit par une norme législative et souligne l’existence de garanties d’indépendance en matière de nomination de juge. Le principe de transfert du juge sans son consentement « pour des raisons organisationnelles » est admis dans de nombreux États. De plus, le nombre d’avocats augmente encore en Europe, notamment dans plusieurs Etats d’Europe centrale et orientale, comme reflet du développement de l’État de droit.

Le CEPEJ souligne également que, de manière générale, la tendance européenne est à la réduction du nombre de tribunaux et à une augmentation concomitante de leur taille par regroupement de juges et de fonctionnaires, ainsi qu’à la spécialisation accrue de juridictions et à la dématérialisation des procédures. Les réformes de la carte judiciaire sont en cours dans quasiment trois-quarts des Etats et entités.

Enfin, contrôlant le respect des exigences fondamentales consacrées par la CEDH en matière de gestion des flux d'affaires et de durée des procédures, le CEPEJ procède à la moyenne des entrées et sorties des affaires en matière civile, administrative, pénale et pour certaines catégories sectorielles (divorce, licenciement, faillite, asile et droit de séjour, etc.) et constate que les États poursuivent leurs efforts en vue d’une meilleure compréhension et d’une amélioration de l’activité de leurs tribunaux.
 

Présentation d’observations orales par des personnes intéressées lors d’audience

Par une décision du 24 septembre 2018(1), le Conseil d’État est venue préciser les conditions dans lesquelles une personne intéressée au litige, autre qu’une partie, pouvait prendre la parole lors d’une audience.

En l’espèce, un permis de construire avait été annulé à la demande d’un tiers par jugement du tribunal administratif de Rennes du 26 février 2016. Sur appel de son pétitionnaire, la Cour administrative d’appel de Nantes avait toutefois annulé ce jugement sans que la commune ayant délivré le permis de construire n’ait, pour sa part, interjeté appel. Selon l’un des moyens au pourvoi soulevé par la requérante, cet arrêt était toutefois irrégulier en ce que, lors de l’audience devant la Cour, la parole avait été donnée à la commune.

Le Conseil d’État précise toutefois que, si les dispositions de l’article R. 732-1 du code de justice administrative « confèrent aux parties au litige le droit de présenter des observations orales, elles ne font pas obstacle à ce que le président de la formation de jugement autorise une autre personne intéressée au litige à prendre la parole au cours de l'audience ». Le Conseil d’État juge, par conséquent, que la circonstance que, lors de l’audience devant la Cour, la parole ait été donnée à la commune en cause, ne saurait toutefois être regardée comme entachant d'irrégularité la décision rendue dès lors que la commune, au demeurant mise en cause par la juridiction d’appel, était une personne intéressée au litige.
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Manquement de la France à l’obligation de saisir la Cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle

Par sa décision du 4 octobre 2018(1), la Cour de justice de l’Union européenne a, pour la première fois, constaté qu’une juridiction dont les décisions ne sont pas susceptibles de faire l’objet d’un recours juridictionnel de droit interne aurait dû l’interroger afin d’écarter le risque d’une interprétation erronée du droit de l’Union.

En l’espèce, dans une précédente décision du 15 septembre 2011 rendue sur question préjudicielle du Conseil d’État(2), la Cour de justice avait indiqué que la différence de traitement entre les dividendes distribués par une filiale résidente et ceux distribués par une filiale non-résidente était contraire au droit de l’Union et que le mécanisme français de prévention de la double imposition n’était pas compatible avec les dispositions du traité.

À la suite de cette décision, le Conseil d’État a, dans deux arrêts du 10 décembre 2012(3)(4), fixé les conditions auxquelles est subordonnée la restitution des précomptes mobiliers perçus en violation du droit de l’Union.

Saisie de plusieurs plaintes relatives aux conditions de remboursement des précomptes mobiliers acquittés par des sociétés françaises ayant reçu des dividendes d’origine étrangère, la Commission européenne a, après mise en demeure et avis motivé restés infructueux, introduit un recours en manquement invoquant, en particulier, que le Conseil d’État aurait dû procéder à un renvoi préjudiciel à la Cour de justice avant de fixer les modalités de remboursement du précompte mobilier dont la perception avait été jugée incompatible avec les articles 49 et 63 TFUE par l’arrêt Accor précité.

La Cour rappelle ainsi, d’une part, qu’un manquement d’un État membre peut être constaté au titre de l’article 258 TFUE quel que soit l’organe de cet État dont l’action ou l’inaction est à l’origine du manquement, même s’il s’agit d’une institution constitutionnellement indépendante(5), et, d’autre part, que dès lors qu’une question relative à l’interprétation à l’interprétation du traité FUE est soulevée devant elle, la juridiction nationale est tenue, en principe, de saisir la Cour au sens de l’article 267 TFUE s’il n’existe aucun recours juridictionnel contre sa décision, afin de prévenir toute discordance entre la jurisprudence d’un État membre et le droit de l’Union. Cette obligation ne s’impose toutefois pas à la juridiction si la question soulevée n’est pas pertinente ou que la disposition en cause a déjà fait l’objet d’une interprétation de la part de la Cour ou que, dans le cadre de la théorie de l’acte clair, l’application correcte du droit de l’Union s’impose avec une telle évidence qu’elle ne laisse place à aucun doute raisonnable.

En l’espèce, la Cour relève que, dans le silence de sa décision précitée Accor, le Conseil d’État a choisi de s’écarter d’un précédent arrêt de la Cour du 13 novembre 2012 au motif que le régime britannique en cause se distinguait du régime français de l’avoir fiscal et du précompte « alors qu’il ne pouvait être certain que son raisonnement s’imposerait avec la même évidence à la Cour ».

La Cour souligne, par la suite, que l’absence d’un renvoi préjudiciel de la part du Conseil d’État dans ces arrêts précitées Rhodia et Accor a amené celui-ci à adopter « une solution fondée sur une interprétation des dispositions des articles 49 et 63 TFUE qui est en contradiction avec celle retenue dans le présent arrêt, ce qui implique que l’existence d’un doute raisonnable quant à cette interprétation ne pouvait être exclue au moment où le Conseil d’État a statué ».

La Cour juge, dès lors, que « le Conseil d’État a omis de saisir la Cour (…) alors même que l’interprétation qu’il a retenue des dispositions du droit de l’Union dans les arrêts du 10 décembre 2012, Rhodia, et du 10 décembre 2012, Accor, ne s’imposait pas avec une telle évidence qu’elle ne laissait place à aucun doute raisonnable ». Par conséquent, elle condamne la France pour manquement à ces obligations qui lui incombent en vertu du 3e alinéa de l’article 267 TFUE.
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Conformité à la Constitution de l’absence de prescription des poursuites disciplinaires contre les avocats

Par une décision du 11 octobre 2018(1), le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la conformité à la Constitution des dispositions de l’article 23 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques(2).

Ces dispositions prévoient notamment que « l'instance disciplinaire compétente en application de l'article 22 est saisie par le procureur général près la cour d'appel dans le ressort de laquelle elle est instituée ou le bâtonnier dont relève l'avocat mis en cause ».

Selon le requérant, ces dispositions sont contestables, en ce qu’elles n’indiquent pas un délai de prescription de l’action disciplinaire susceptible d’être engagée à l’encontre d’un avocat. Il en résulterait une rupture d’égalité avec les autres professions judiciaires ou juridiques réglementées pour lesquelles la loi prévoit un tel délai. En outre, le requérant fait valoir, que cette absence de prescription porterait également atteinte aux droits de la défense ainsi qu’à la sécurité juridique et au droit à la sûreté.

En premier lieu, si le Conseil souligne que l’article 8 de la Déclaration de 1789 impose que le temps écoulé entre la faute et la condamnation puisse être pris en compte dans la détermination de la sanction, il rappelle que c’est au législateur d’instaurer un délai de prescription. Ainsi, la faculté reconnue au procureur général ou au bâtonnier de poursuivre un avocat devant le conseil disciplinaire quel que soit le temps écoulé depuis la commission de la faute ou sa découverte ne méconnaît pas, en elle-même, les droits de la défense.

En deuxième lieu, le Conseil rappelle que la profession d’avocat n’est pas placée dans la même situation que les autres professions juridiques ou judiciaires règlementées- dès lors, les différences de traitement existantes reposent sur des différences de situations et ne méconnaissent ainsi pas le principe d’égalité devant la loi.

Le Conseil constitutionnel décide que les dispositions contestées de l’article 23 ne méconnaissent ni le droit à la sûreté, ni aucun autre droit ou liberté garantit par la Constitution et les déclare ainsi conformes à la Constitution.
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Avertissement prononcé à l'encontre d'un magistrat judiciaire et droit à la communication de son dossier, comportant celui d'en prendre copie

Par une décision du 26 avril 2017, un magistrat, premier vice-président d’un tribunal de grande instance, s’est vu adresser un avertissement par le premier président de la cour d'appel dont dépend sa juridiction.

Il demande au Conseil d'Etat d'annuler cette décision au motif notamment que s’il a pu consulter son dossier individuel, il n’a pas été autorisé à en prendre copie.

Par une décision du 3 octobre 2018(1), le Conseil d’État rappelle(2) tout d’abord que « s'il ne constitue pas une sanction disciplinaire au sens de l'article 45 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, l'avertissement est une mesure prise en considération de la personne, qui est mentionnée au dossier du magistrat, duquel il ne peut être effacé automatiquement que si aucun nouvel avertissement ou aucune sanction disciplinaire n'est intervenu pendant les trois années suivantes. L'avertissement doit, dès lors, respecter les droits de la défense. Il résulte des dispositions citées au point précédent que le magistrat a droit, dès sa convocation à l'entretien préalable, à la communication de son dossier et des pièces justifiant la mise en œuvre de cette procédure et qu'il est informé de son droit de se faire assister de la personne de son choix. Le droit à la communication du dossier comporte, pour le magistrat concerné, celui d'en prendre copie, à moins que sa demande ne présente un caractère abusif ».

En l’espèce, la haute juridiction considère que la demande du requérant de prendre copie de son dossier n’était pas abusive et en déduit que la décision attaquée a été prise au terme d'une procédure irrégulière.

La décision d'avertissement attaquée est donc annulée.
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