Projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français

Présenté en Conseil des ministres le 3 octobre 2018(1) par le ministre de l’Europe et des affaires étrangères et la ministre auprès du ministre de l’Europe et des affaires étrangères, chargée des affaires européennes, le projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français a été déposé sur le bureau du Sénat le même jour(2).

Ce projet de loi s’inscrit dans le cadre des efforts de simplification et de rationalisation de la production normative initiés par la circulaire du 26 juillet 2017 relative à la maîtrise du flux des textes réglementaires et de leur impact(3) par laquelle le Premier ministre a notamment appelé chaque ministre à apporter une vigilance particulière non seulement sur le flux des textes de transposition des directives à venir, mais également sur le stock des mesures déjà adoptées. Ainsi, selon cette dernière, « toute mesure allant au-delà des exigences minimales de la directive est en principe proscrite » et « les dérogations à ce principe, qui peuvent résulter de choix politiques, supposent la présentation d'un dossier explicitant et justifiant la mesure qui sera soumise à l'arbitrage (…) ».

Afin d’établir un inventaire aussi complet que possible des normes législatives présentant des écarts de transposition, le projet de loi retient une notion de « sur-transposition » protéiforme permettant d’appréhender toute mesure nationale instaurant une exigence plus contraignante que celle résultant strictement de l’application d’une directive, qu’elle soit, ou non, permise voire prévue par la directive. La sur-transposition implique ainsi la réunion de deux critères : l’existence d’un écart par rapport au standard minimum imposé par la directive et l’existence d’une norme plus contraignante pour les personnes concernées que le standard européen. Dans son avis(4) sur le projet de texte, le Conseil d’Etat a quant à lui, dans le prolongement de son étude de 2015(5) sur la transposition des directives européennes, défini une grille d’analyse des cas de sur-transposition : si l’introduction de conditions supplémentaires constitue un cas de sur-transposition lors de l’intégration d’une directive d’harmonisation maximale, tel n’est pas le cas lorsqu’une directive ouvre des options ou des possibilités de dérogation ou lorsqu’elle se borne à fixer un seuil minimal ou n’oblige à modifier que partiellement un régime juridique interne jusqu’alors unifié.

Le projet de loi comporte ainsi 27 articles tendant à la suppression de plusieurs mesures dans les domaines de l’économie, du développement durable, de l’agriculture et de la culture. À titre d’exemple, les moyennes entreprises, dont le seuil sera fixé par décret, bénéficieront d’allègements en matière d’états financiers annuels prévus par la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013 (article 5). L’article 10 du projet de loi simplifie également les conditions d'octroi de l'exonération des droits d'accise pour certains opérateurs qui utilisent de l'alcool dénaturé prévue à l'article 27 de la directive 92/83/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant l'harmonisation des structures des droits d'accise sur l'alcool et les boissons alcooliques.

Le projet de loi prévoit de supprimer plusieurs procédures ou obligations telles que l’assujettissement des syndics aux obligations en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme (article 7), la déclaration préalable à l'établissement et l'exploitation de réseaux ouverts au public et à la fourniture au public de services de communications électroniques(article 12), l’obligation pour certaines entreprises, notamment dans le domaine du fret de proximité, d’être titulaires d’une licence pour exercer une activité de transport sur le réseau ferroviaire (article 21), la déclaration de cession de médicaments vétérinaires pour la grande majorité des opérateurs (article 24) ou l’agrément encadrant la gestion collective obligatoire prévue par la directive 93/83 du 27 septembre 1993 relative à la coordination de certaines règles du droit d'auteur et des droits voisins du droit d'auteur pour les retransmissions simultanées, inchangées et intégrales par câble d'émissions provenant d'autres États membres (article 27).
 

Projet de loi habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures de préparation au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne

Lors du Conseil des ministres du 3 octobre 2018, le ministre de l’Europe et des affaires étrangères et la ministre auprès du ministre de l’Europe et des affaires étrangères, chargée des affaires européennes, ont présenté un projet de loi habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures de préparation au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, déposé le jour même sur le bureau du Sénat(1).

Conformément à l’article 50 du Traité sur l’Union européenne, le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne (Brexit) doit intervenir au terme d’un délai de deux ans à compter de la notification de son intention de se retirer de l’Union, soit le 30 mars 2019 à minuit. A partir de ce terme, le Royaume-Uni deviendra un Etat tiers à l’Union européenne. Les négociations toujours en cours sur les modalités de ce retrait devraient s’achever à l’automne. Si la conclusion d’un accord demeure l’objectif premier du Gouvernement, comme celui des autres États membres et de l’Union européenne dans son ensemble, le Conseil européen du 29 juin 2018 a demandé aux États membres de se préparer à l’éventualité d’un échec des négociations entre l’Union européenne et le Royaume-Uni.

Dans ce contexte, le projet de loi vise à donner au Gouvernement les moyens de cette préparation en l’habilitant, le cas échéant, à adopter par ordonnance les mesures qui, dans le champ de compétences des États membres, relèvent du domaine de loi. Ces mesures concernent les personnes physiques et morales britanniques qui, au jour du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, seront soumises au droit français, notamment en matière de droit d’entrée et de séjour, d’emploi, d’exercice d’une activité soumise au respect de conditions, de fonction publique, ou encore de droits sociaux et de prestations sociales.

De même l’habilitation à légiférer porte sur la situation et les droits des ressortissants français établis au Royaume-Uni, en assurant, par exemple, la prise en compte, à leur éventuel retour en France, des périodes d’assurance et d’activité exercées au Royaume-Uni, ou encore des diplômes et des qualifications professionnelles acquis ou en cours d’acquisition au Royaume-Uni.

Enfin, afin de préparer au mieux un éventuel rétablissement des contrôles à la frontière avec le Royaume-Uni, ces mesures pourront permettre d’accélérer l’aménagement de locaux, installations ou infrastructures portuaires, ferroviaires, aéroportuaires et routières.

Le contenu des mesures qui seront finalement adoptées par le Gouvernement dépend de l’issue des négociations en cours et n’ont pas vocation à se substituer aux mesures de contingence qui seront prises par l’Union européenne. Dans l’hypothèse de conclusion d’un accord de retrait, le projet de loi prévoit également que le Gouvernement pourra prendre des mesures de mise en œuvre de cet accord de retrait, notamment pour les aménagements qui seraient requis par le rétablissement des contrôles des marchandises et des passagers à destination ou en provenance du Royaume-Uni à l’issue de l’éventuelle période de transition.

Il est prévu enfin qu’un projet de loi de ratification sera déposé devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication des ordonnances.
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Rapport d’activité 2018 du Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel a publié son rapport d’activité pour l’année 2018(1).

Dressant le bilan de son activité, le Conseil constitutionnel indique avoir été saisi vingt fois dans le cadre de son contrôle juridictionnel a priori et 71 fois au titre des questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) pour lesquelles il présente un délai moyen de jugement de 76 jours. Le Conseil constitutionnel a également été saisi de 16 contentieux électoraux et 397 fois par la commission nationale des comptes de campagne et de financement des partis.

Tous contentieux électoraux confondus, le Conseil constitutionnel a rendu 319 décisions. Plus particulièrement, avec 18 décisions DC rendues depuis septembre 2017, le Conseil constitutionnel a eu à se prononcer sur les premières lois de la nouvelle législature : lois de finances rectificatives, loi de financement de la sécurité sociale, loi de finances pour 2018, loi de programmation des finances publiques 2018-2022, loi relative à l’orientation et la réussite des étudiants, loi portant application du régime d’asile européen, lois de ratification des « ordonnances travail », loi relative à la protection des données personnelles, etc.

À titre d’exemples, le Conseil constitutionnel a jugé, s’agissant de la loi de finances 2018(2), qu’en adoptant les dispositions relatives au nouveau dégrèvement de la taxe d’habitation, présentées au Parlement comme constitutives d’une étape s’intégrant dans une réforme plus globale de la fiscalité locale, le législateur a entendu diminuer l’imposition de cette taxe de la plus grande part de la population en se fondant sur un critère objectif et rationnel en rapport avec l’objet de la loi à savoir un plafond de revenu en fonction du quotient familial. De même, s’agissant de la loi relative à la protection des données personnelles(3), le Conseil constitutionnel a pu, pour la première fois, préciser la nature de son contrôle sur des dispositions législatives tirant les conséquences d’un règlement européen et définir les conditions de recours à un traitement algorithmique et de ses évolutions. Enfin, s’agissant de la loi de protection du secret des affaires(4), le Conseil constitutionnel a rappelé que la transposition d’une directive ne saurait aller à l’encontre d’une règle ou d’un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti.

En QPC, 69 affaires ont été jugées depuis septembre 2017 dans des domaines divers mais au sein desquels prédominent le droit pénal et le droit fiscal. Dans environ deux tiers de ces affaires, le Conseil constitutionnel a jugé les dispositions législatives contestées conformes à la Constitution, parfois en émettant des réserves d’interprétation. Dans l’autre tiers, le Conseil d’État a prononcé des non-conformités partielles ou totales. Le Conseil constitutionnel a ainsi jugé les dispositions relative à la contribution additionnelle à l’impôt sur les sociétés de 3% au titre des montants distribués, instituée par l’article 6 de la loi de finances rectificative pour 2012, comme méconnaissant les principes d’égalité devant la loi et devant les charges publiques(5). Le Conseil constitutionnel a de même jugé non-conformes les dispositions interdisant la motivation des peines prononcées par la Cour d’assise(6) comme contraires à l’obligation de motivation des jugements et arrêts de condamnation, pour la culpabilité comme pour la peine, ou celles punissant le fait d’aider directement ou indirectement un étranger à entrer, circuler ou séjourner irrégulièrement en France comme contraires au principe à valeur constitutionnelle de fraternité.

Le rapport d’activité revient également sur les échanges nourris entre le Conseil constitutionnel et ses homologues européens et internationaux, en particulier avec la Cour constitutionnelle fédérale allemande de Karlsruhe et les Cours d’Italie, d’Espagne et du Portugal, qui témoignent ainsi d’un dialogue des juges constant au sein de l’espace européen. Il fait enfin place au succès des premières « nuits du droit » du 4 octobre 2017, reconduites cette année dans de nombreuses institutions de toutes les régions autour de la question de la place du droit dans notre société.
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Refus du Parlement d’accorder l’accès aux documents relatifs aux indemnités journalières, aux indemnités de frais de voyage et aux indemnités d’assistance parlementaire des eurodéputés

Par une décision du 25 septembre 2018(1), le Tribunal de l’Union européenne a confirmé la légalité du refus du Parlement européen d’accorder l’accès aux documents relatifs aux indemnités des eurodéputés au motif que les demandeurs ne démontrent pas la nécessité de la communication de documents contenant des données à caractère personnel.

En l’espèce, plusieurs journalistes avaient demandé, en 2015, au Parlement l’accès aux documents relatifs aux indemnités journalières, aux indemnités de frais de voyage et aux indemnités d’assistance parlementaire des eurodéputés. Après rejet de cette demande, les personnes concernées ont saisi le Tribunal de l’UE d’une demande en annulation de cette décision.

Le Tribunal rappelle ainsi que les institutions de l’Union peuvent refuser, dans le cadre de la législation de l’Union sur la protection des données à caractère personnelles(2)(3) qui s’entendent comme toute information concernant une personne physique identifiée ou identifiable, l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu. Elle constate, par la suite, qu’en l’espèce l’ensemble des documents en cause contiennent des informations concernant les personnes physiques identifiées alors même que ces informations sont liées à des données publiques sur ces personnes.

Le Tribunal rappelle toutefois que l’accès à de tels documents peut néanmoins être accordé si le demandeur démontre la nécessité du transfert et qu’il n’existe aucune raison de penser que ce transfert pourrait porter atteinte aux intérêts légitimes de la personne concernée. Aussi juge-t-il, dans le cas d’espèce, que la première de ces conditions cumulatives n’est pas remplie. Selon le Tribunal, les demandeurs ne sont pas parvenus à démontrer en quoi le transfert des données personnelles en cause serait nécessaire pour assurer un contrôle suffisant des dépenses engagées par les membres du Parlement pour exercer leur mandat, en particulier pour pallier les insuffisances alléguées des mécanismes de contrôle existants de ces dépenses. Écartant également les arguments tirés de la volonté d’instaurer un débat public et de l’absence de démonstration du caractère approprié et proportionné de ce transfert au regard de l’objectif poursuivi, le Tribunal relève que, par leur requête, les demandeurs entendent dénoncer les insuffisances et l’inefficacité des mécanismes de contrôle existants qu'il n’appartient pas au Tribunal d’apprécier dans le cadre des recours introduits devant lui.

Enfin, le Tribunal écarte l’argument selon lequel les documents en cause auraient pu être partiellement communiqués sous réserve que les données à caractère personnel aient été occultées. Il juge en effet que la divulgation d’une version des documents sollicités expurgés de toutes les données personnelles (dont le nom des eurodéputés) aurait privé l’accès à ces documents de tout effet utile et que, en tout état de cause, l’occultation de toutes les données à caractère personnel dans les documents sollicités impliquait une charge administrative excessive eu égard au volume des documents sollicités (soit plus de quatre millions de documents pour l’ensemble des demandes).
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