Décret du 12 septembre 2018 portant suppression de commissions administratives à caractère consultatif et circulaire du Premier ministre du même jour : « one in, two out »

Présenté en Conseil des ministres le 12 septembre 2018(1), le décret n° 2018-785 du 12 septembre 2018 portant suppression de commissions administratives à caractère consultatif(2) a été publié au Journal officiel de la République française le 13 septembre.

Poursuivant le mouvement de rationalisation annoncé par la circulaire du 24 octobre 2017 relative à la modernisation des procédures de consultation préalable et à la réduction du nombre des commissions consultatives(3), le décret procède à la suppression de vingt commissions consultatives et abroge dans les textes qui les mentionnent encore les références à trois commissions caduques ou abrogées.

L’article 24 de ce décret ajoute un second alinéa à l’article R.*133-35 du code des relations entre le public et l’administration(4) qui permet de modifier par décret simple, sauf dispositions législatives y faisant obstacle, les textes réglementaires relatifs à une commission ou à sa consultation lorsque ces modifications ont pour seul objet de tirer les conséquences de l'abrogation ou de la caducité des textes créant cette commission ou prévoyant sa consultation. Alors qu’il était dénombré 670 commissions à la mi-2012, leur nombre s’établit à 389 après la publication du présent décret, soit une baisse de plus de 40 % en six ans.

Privilégiant les modes de consultation du public « plus ouverts et plus modernes », la circulaire du Premier ministre du 12 septembre 2018 adressée aux ministres et aux préfets poursuit la démarche de modernisation des procédures de consultation et de réduction du nombre des commissions consultatives en ajoutant une condition nouvelle pour la création d’une commission : elle devra s’accompagner, y compris lorsqu'il s'agit d'une création par voie législative, de la suppression de deux commissions existantes à l’instar du mécanisme de double compensation dit « one in two out » existant pour les textes réglementaires depuis 2017(5).
 

Présentation du plan pénitentiaire

Lors du Conseil des ministres du 12 septembre 2018, la garde des sceaux, ministre de la justice, a présenté une communication relative à la politique pénitentiaire(1).

Dressant le constat de l’existence de peines rarement exécutées, du surpeuplement carcéral, de la difficulté des détenus à se réinsérer et des conditions d’exercice difficiles de leurs missions pour les agents pénitentiaires, le plan s’articule autour de quatre axes, transcrits dans le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme de la Justice(2) qui sera examiné au Parlement à compter du mois d’octobre prochain. Le projet de loi prévoit :
  • une nouvelle définition de l’échelle des peines : les peines de moins de six mois seront par principe aménagées en dehors d’un établissement de détention (détention à domicile sous surveillance électronique, placement dans un centre de semi-liberté ou placement extérieur dans une association) et celles de plus d’un an seront exécutées sans aménagement ;
  • un programme immobilier pénitentiaire comprenant la livraison de 7000 places d’ici à 2022 et le lancement de 8000 autres places, pour un total de 15 000 places en 10 ans, en prévoyant notamment la construction de deux prisons expérimentales intégrant des entreprises partenaires et le renforcement du renseignement pénitentiaire ;
  • une série d’actions pour faciliter la réinsertion des détenus, à travers la création d’une agence de travail d’intérêt général et du travail en détention mobilisant acteurs publics, secteur associatif et entreprises privées pour développer le travail en prison et en milieu ouvert ;
  • une revalorisation des métiers de l’administration pénitentiaire avec la création de 1500 emplois dans les services pénitentiaires d’insertion et de probation et 1100 emplois de surveillants pénitentiaires, incluant également des mesures indemnitaires prenant en compte des spécificités et des conditions d’exercice, ainsi que l’investissement de nouveaux équipements.
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Référé de la Cour des comptes sur les études d’impact législatives dans les ministères sociaux

Le référé de la Cour des comptes relatif à l’examen des études, évaluations et mécanismes décisionnels dans les ministères sociaux(1) ainsi que la réponse du Premier ministre(2) à ce référé ont été publiés le 12 septembre 2018.

Par ce référé, la Cour des comptes dresse un constat critique des études d’impact législatives des ministères sociaux qui présente « une hétérogénéité dans leur contenu » et apparaissent « globalement peu éclairantes ». La Cour regrette ainsi la faiblesse du contrôle des évaluations préalables qui accompagnent les projets de loi « le plus souvent rédigées en fin de processus décisionnel » alors que les contrôles institutionnels précédant le dépôt du projet de loi (secrétariat général du Gouvernement (SGG), Conseil d’État, conférence des présidents de la première chambre saisie et Conseil constitutionnel) portent sur le respect formel des dispositions de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution(3). La Cour déplore également que les études d’impact ne fassent pas l’objet d’actualisation lors des débats parlementaires, alors même que le projet de loi peut être substantiellement modifié. Enfin, la Cour juge que « le processus décisionnel apparaît peu sensible aux résultats des évaluations » résultant, selon elle, « en grande partie de la faible institutionnalisation de la démarche évaluative ».

Dans ce cadre, la Cour émet cinq recommandations :
  • assurer la traçabilité des différentes étapes de la préparation et de la prise de décision, en particulier des études d’impact législatives, pour laquelle la Cour soutient l’initiative du SGG de lancer une mission de réflexion sur les Archives de France ;
  • s’assurer que l’expérimentation, notamment prévue à l’article 37-1 de la Constitution, a été envisagée parmi les options proposées dans le cadre des études d’impact législatives ;
  • proposer au Gouvernement d’évaluer l’impact notamment budgétaire des amendements qu’il soutient, lorsque ceux-ci diffèrent des éléments constitutifs de l’étude d’impact et au plus tard dès l’adoption de la loi, de façon à mieux prévoir son financement et sa traduction dans les textes réglementaires ;
  • faire figurer dans les études d’impact législatives, sauf exception justifiée, des objectifs chiffrés et des indicateurs qui serviront à l’évaluation ultérieure de la politique ;
  • compléter les bases d’évaluation, en particulier les indicateurs figurant dans l’étude d’impact législative, en cas de changement substantiel dans l’économie du projet de loi.

Dans sa réponse du 10 septembre 2018, le Premier ministre souligne que le constat dressé par la Cour des comptes rend « incomplètement compte de l’action conduite par le secrétariat général du Gouvernement pour améliorer la qualité des évaluations préalables produites par les ministères », son Département de la qualité du droit procèdant par démarche itérative à l’enrichissement des évaluations produites par les ministères jusqu’au dépôt du projet de loi devant l’une des deux assemblées.

Le Premier ministre relève également que le portail extranet du SGG apporte un contenu de plus en plus enrichi aux ministères et que des formations à l’évaluation préalable sont dispensées à l’École nationale de l’administration ou dans les instituts régionaux d’administration. En outre, si la loi organique prévoit l’insertion de données économiques dans les études d’impact, elle n’oblige pas à définir des indicateurs quantitatifs et qualitatifs des mesures envisagées dont les résultats seraient appréciés dans le cadre d’une évaluation ex post.

Enfin, le Premier ministre rappelle que, lors des travaux préparatoires de la loi organique du 15 avril 2009 précitée, avait été rejetée une disposition visant à ce que le Gouvernement procède systématiquement à une évaluation des amendements qu’il porte ou qu’il soutient. En revanche, il avait été adopté un article additionnel permettant aux règlements des assemblées de soumettre les amendements des parlementaires à une étude d’impact. L’article 98-1 du règlement de l’Assemblée nationale prévoit ainsi la possibilité d’évaluer préalablement l’impact d’un amendement déposé par une commission ou un député.
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Rapport de la mission de simplification du stock de normes applicables aux collectivités territoriales

Le 13 septembre 2018, Alain Lambert, président du conseil national de l’évaluation des normes (CNEN) , a présenté les recommandations de la mission de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales(1) qu’il a menée, à la demande du Premier ministre.

Alors que le précédent rapport sur la lutte contre l’inflation normative de 2013(2) avait formulé une série de propositions pour circonscrire le flux des normes qui impactent les collectivités territoriales, notamment sur le plan financier, le périmètre de cette nouvelle mission porte sur l’évaluation du stock des normes.

Le rapport mentionne que, évalué à 400 000 normes en 2013, le stock du droit consolidé en vigueur en janvier 2018, comporte, selon le Conseil d’État(3), 320 000 articles législatifs et réglementaires. En 2017, 36 lois ont été promulguées, 1 776 décrets publiés, 8 913 arrêtés signés et 1 300 circulaires diffusées. Le rapport évalue ainsi, pour l’année 2017 sur la base des 355 avis rendus par le CNEN sur des projets de textes, le coût brut de ceux-ci à la charge des collectivités territoriales à 1,035 Md€. Selon les auteurs du rapport, le total des coûts générés par les projets de textes soumis à cette commission est de 14,23 Mds€ pour les collectivités territoriales.

Face au constat « de cette prolifération normative incontrôlée qui entraîne un phénomène de paralysie de l’action publique locale », les auteurs du rapport critiquent le peu de mesures mises en œuvre depuis le dernier rapport de 2013 et expliquent ce « relatif échec (…) à endiguer le phénomène d’information normative » par l’attachement des administrations centrales à la production des normes et sa sacralisation, le refuge généralisé derrière le principe de précaution de tous les acteurs de la chaîne décisionnelle (administrations, élus et citoyens), la limite de la méthodologie actuelle ou encore par la défaillance de pilotage et de suivi des mesures d’allègement à mettre en œuvre.

Jugeant la situation « urgente » au motif que « l’action locale est menacée », le rapport appelle « solennellement, sans attendre, à un allègement des contraintes » à une « mobilisation générale de tous les acteurs de la norme ». Il propose ainsi une solution qu’il juge simple, facilement accessible et économe : l’adoption d’un décret en Conseil d’État réaffirmant la nécessité au niveau réglementaire « d’assujettir la production normative règlementaire au « bon sens », à un état de rationalité, en réaffirmant les principes de proportionnalité, d'adaptabilité et de subsidiarité et imposer leur application effective » et exigeant « le respect de la qualité d’un outil indispensable à la rationalisation normative : les fiches d’impact, support de l’évaluation, ex ante et ex post ». À cette fin, le rapport invite les acteurs locaux à maximiser les expérimentations.

La mission de simplification propose notamment, parmi les dispositions transversales génératrices d’un choc réglementaire de simplification :
  • la création, à titre expérimental, d’un droit de dérogation pour les communes sur l’application des règlements ne nécessitant pas une autorisation préfectorale préalable ;
  • l’instauration d’une mission permanente de simplification des normes, composée de membres du CNEN, qui aurait pour mission d’émettre une ou deux fois par an des propositions de simplification ;
  • le renforcement des pouvoirs et des moyens du médiateur des normes afin d’assurer le suivi du travail de simplification en permettant aux collectivités territoriales de le saisir en cas de difficultés dans l’application des lois et règlements ;
  • l’obligation qui serait faite aux ministères d’évaluer l’efficacité de l’ensemble des normes, au moins une fois tous les dix ans, accompagnée d’un pilotage clair de l’instruction et du suivi des mesures de simplification ;
  • la diffusion, au sein de l’administration, d’une culture de l’allègement des normes par la création d’une “surprime simplification” qui serait versée aux agents en fonction des mesures de simplification réalisées, d’une part, et d’un indicateur “simplification” qui serait utilisé parmi les critères d’évaluation des directeurs d’administration centrale et secrétaires généraux, d’autre part.

Enfin, conformément à la demande du Premier ministre, le rapport évalue l’allègement possible dans les domaines normatifs prioritaires, présentant des impacts financiers importants pour les collectivités territoriales : les normes parasismiques, sportives et de la construction. Sur ces thématiques, le rapport formule vingt-sept propositions, en particulier :
  • d’alléger les normes sismiques là où la terre n’a jamais tremblé en supprimant la réglementation pour les bâtiments de catégorie III de la zone 2 et ceux de catégorie II de la zone 3 ;
  • d’alléger les normes relatives à la pratique et aux équipements sportifs en améliorant les conditions de dérogations aux règles d’accessibilité, en confiant aux EPCI le soutien du sport professionnel et de haut niveau, en introduisant une procédure d’examen allégée quand la modification présente un caractère d’urgence et vise à répondre à des impératifs de sécurité concernant les sportifs handicapés ;
  • d’adapter les contraintes découlant des normes techniques et d’urbanismes pesant sur les constructions en tenant compte de la taille des collectivités.
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Les nouveaux statuts-types des associations et fondations reconnues d'utilité publique, adoptés par le Conseil d'Etat

La fondation, comme l'association, peut permettre la réalisation d'une œuvre d'intérêt général à but non lucratif. Alors que l'association est un groupement de personnes, la fondation est « l'acte par lequel une ou plusieurs personnes physiques ou morales décident l'affectation irrévocable de biens, droits ou ressources à la réalisation d'une œuvre d'intérêt général et à but non lucratif »(1).

La reconnaissance d'utilité publique, accordée par le Gouvernement par décret après avis du Conseil d'État et instruction de la demande, permet aux fondations de recevoir des dons manuel, de faire appel à la générosité publique, de bénéficier d’avantages fiscaux et aux associations de recevoir, en plus des dons manuels dont peut bénéficier toute association, des donations et des legs.

De nouveaux statuts types des associations et des fondations reconnues d’utilité publique ont été examinés et approuvés en section de l’intérieur du Conseil d’Etat le 19 juin 2018. Les nouveaux statuts ont été publiés le 6 août dernier par le ministère de l’intérieur(2)(3) et sont applicables aux procédures engagées après cette date.

Comme les précédents qui dataient de 2012, ces nouveaux statuts constituent les lignes directrices qui guideront ce ministère dans le cadre d'une procédure de création d’une fondation ou de reconnaissance d’utilité publique d’une association.

L’actualisation de ces statuts a pour principales ambitions de :
  • clarifier, harmoniser et simplifier les règles existantes en tirant les enseignements des difficultés rencontrées par certains porteurs de projet et en alignant les règles communes aux fondations et associations,
  • moderniser les règles de gouvernance et de fonctionnement, par exemple en facilitant la dématérialisation des procédures,
  • mieux prendre en compte certaines formes ou activités spécifiques (fondations dites « abritantes », fondations détentrices de parts sociales ou d’actions de société commerciales…),
  • renforcer les règles déontologiques, notamment en matière de prévention des conflits d’intérêts.

Le Conseil d’État annonce la mise en ligne prochaine sur son site d’un guide de jurisprudence commentée à destination des porteurs de projets.
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