Modalités par lesquelles un acte réglementaire peut être contesté

Saisi de deux recours de syndicats de fonctionnaires dirigés à l’encontre du décret du 29 mars 2017 fixant la liste des emplois et des types d'emplois dérogatoires à l'emploi permanent des établissements publics administratifs de l’État(1) tendant respectivement à son annulation directe et à l’annulation de la décision du Premier ministre de refus d’abroger l’acte en cause, l’Assemblée du contentieux du Conseil d’État a, par deux décisions du 18 mai 2017(2)(3), défini les modalités selon lesquelles un acte réglementaire peut être contesté.

En premier lieu, le Conseil d’État précise que « le contrôle exercé par le juge administratif sur un acte qui présente un caractère réglementaire porte sur la compétence de son auteur, les conditions de forme et de procédure dans lesquelles il a été édicté, l'existence d'un détournement de pouvoir et la légalité des règles générales et impersonnelles qu'il énonce, lesquelles ont vocation à s'appliquer de façon permanente à toutes les situations entrant dans son champ d'application tant qu'il n'a pas été décidé de les modifier ou de les abroger. »

Rappelant les différents offices du juge administratif à l’égard des actes réglementaires, le Conseil d’État poursuit, en deuxième lieu, qu’il « exerce un tel contrôle lorsqu'il est saisi, par la voie de l'action, dans le délai de recours contentieux. En outre, en raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, comme la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique. »

Il juge enfin, en dernier lieu, que « après l'expiration du délai de recours contentieux, une telle contestation peut être formée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour l'application de l'acte réglementaire ou dont ce dernier constitue la base légale. Elle peut aussi prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire (…). Si, dans le cadre de ces deux contestations, la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux. »

Les contours de l’obligation d’abroger les règlements illégaux ab initio ou en raison de circonstance de fait ou de droit postérieurs à leur édiction(4)(5) ainsi que celles de l’exception d’illégalité perpétuelle contre les règlements, prévues très tôt par la jurisprudence(6), sont ainsi profondément modifiés : ne peuvent désormais plus utilement être remis en cause les conditions de forme et de procédure dans lesquelles cet acte a été édicté.

Dans le prolongement des décisions AC !(7), Danthony(8) et Czabazj(9) par laquelle le juge de l’excès de pouvoir adapte son office aux exigences du temps, le Conseil d’État franchit ainsi un pas supplémentaire dans l’équilibre entre sécurité juridique et principe de légalité qui, selon sa rapporteure public, tient plus « de l’aboutissement que de la révolution »(10).
Notes
puce note (1) Décret n° 2017-436 du 29 mars 2017 fixant la liste des emplois et types d'emplois des établissements publics administratifs de l'Etat prévue au 2° de l'article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984
puce note (2) CE, Ass., 18 mai 2018, Fédération des finances et affaires économiques de la CFDT, n° 414583, publié au Lebon
puce note (3) CE, Ass., 18 mai 2018, Syndicat CGT de l'administration centrale et des services des ministères économiques et financiers et du Premier ministre, n° 411045, inédit
puce note (4) CE, Ass., 3 fév. 1989, n° 74052, Al Italia, publié au Lebon
puce note (5) Article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration
puce note (6) CE, 24 janv. 1902, n° 00106, Avezard, publié au Lebon
puce note (7) CE, Ass., 11 mai 2004, Association AC !, n° 255886, publié au Lebon
puce note (8) CE, Ass., 23 déc. 2011, Danthony, n° 335033, publié au Lebon
puce note (9) CE, Ass., 13 juill. 2016, Czabazj, n° 387763, publié au Lebon
puce note (10) Conclusions d’Aurélie Bretonneau sous CE, Ass., 18 mai 2018, n° 414583 et n° 411045
 

Violation du secret professionnel de l’avocat : la Cour européenne des droits de l’homme condamne la France

Dans sa décision du 24 mai 2018, Laurent c/ France(1), la Cour européenne des Droits de l’Homme (CEDH) condamne la France pour violation du secret professionnel de l’avocat.

Le requérant, avocat, ressortissant français a saisi la CEDH d’une requête dirigée contre la France pour violation de l’article 8 (droit au respect de la vie privée et de la correspondance) de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme relatif au droit à la vie privée et familiale. L’affaire concernait l’interception par un policier de papiers qu’un avocat avait remis à ses clients dans la salle des pas perdus d’un tribunal alors que ces derniers étaient placés sous escorte policière. Le requérant soutenait que ce comportement ne respectait pas la confidentialité de ses échanges avec son client.

La CEDH juge que l’interception et l’ouverture de la correspondance transmise par l'intéressé, en sa qualité d’avocat, à ses clients ne répondaient à aucun besoin social impérieux et n’étaient donc pas nécessaires dans une société démocratique au sens de l’article 8 de la Convention.

À cet égard, la Cour précise qu’une feuille de papier pliée en deux, sur laquelle un avocat a écrit un message puis l’a remise à ses clients, est une correspondance protégée au sens de l’article 8 et souligne que le contenu des documents interceptés par le policier importe peu dès lors que, quelle qu’en soit la finalité, les correspondances entre un avocat et son client portent sur des sujets de nature confidentielle et privée.

Par conséquent, la CEDH reconnaît la violation de l’article 8 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme, relatif au droit au respect de la vie privée et de la correspondance.
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Question prioritaire de constitutionnalité sur la possibilité de poursuivre voire clôturer une instruction en dépit d’un appel interjeté devant la chambre de l’instruction

Dans sa décision n° 2018-705 QPC du 18 mai 2018(1), le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la constitutionnalité des dispositions du code pénal ouvrant la possibilité de clôturer une instruction en dépit d’un appel interjeté devant la chambre de l’instruction.

Les requérants contestaient la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l’article 187 du code de procédure pénale(2), dans sa rédaction résultant de la loi n°2000-516 du 15 juin 2000(3) renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes.

Les requérants reprochaient aux dispositions querellées de permettre au juge d’instruction de poursuivre son information et, le cas échéant, de clôturer celle-ci, alors même que la chambre d’instruction est saisie en appel d’une décision du magistrat instructeur. Ainsi, dans l’hypothèse où l’instruction est close avant qu’il ait été statué sur l’appel, ce dernier serait privé d’effet. Les requérants reprochaient aux dispositions contestées de méconnaître le droit à un recours juridictionnel effectif, des droits de la défense et du principe d’égalité devant la loi garantis par les articles 6 et 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

Par suite, le Conseil constitutionnel a délimité le champ de la QPC aux mots « il est interjeté appel d’une ordonnance autre qu’une ordonnance de règlement ou que » figurant à la première phrase du premier alinéa de l’article 187 du code de procédure pénale.

Il juge que les dispositions contestées, « qui ont pour objet d’éviter les recours dilatoires (...), mettent en œuvre l’objet de bonne administration de la justice, ne méconnaissant pas le droit à un recours juridictionnel effectif » et ne méconnaissent pas non plus « les droits de la défense ou le principe d’égalité devant la loi, ni aucun droit ou liberté que la Constitution garantit ».

Par conséquent, les mots « il est interjeté appel d’une ordonnance autre qu’une ordonnance de règlement ou que » figurant à la première phrase du premier alinéa de l’article 187 du code de procédure pénale, dans sa rédaction résultant de la loi n°2000-516 du 15 juin 2000, renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes, sont déclarés conformes à la Constitution.
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Motivation des décisions juridictionnelles prononçant une peine d’amende

Par une décision du 30 mai 2018(1), la chambre criminelle de la Cour de cassation s’est prononcée sur l’obligation de motivation des décisions juridictionnelles en matière contraventionnelle.

En l’espèce, un automobiliste, après avoir formé une requête en exonération de l’amende forfaitaire ayant fait l’objet d’un procès-verbal de contravention pour conduite d’un véhicule à une vitesse excessive, avait été poursuivi devant la juridiction de proximité qui l’avait condamné à une amende contraventionnelle de 135 euros.

La Cour de cassation juge ainsi « qu’en application des articles 132-1 et 132-20 du code pénal, 485, 543 et 593 du code de procédure pénale et des principes constitutionnels tels que dégagés dans la décision n° 2017-694 QPC du 2 mars 2018(2), la juridiction qui prononce une peine d’amende doit motiver sa décision au regard des circonstances de l’infraction, de la personnalité et de la situation personnelle de son auteur, en tenant compte de ses ressources et de ses charges ».

La Cour de cassation précise néanmoins que « s’agissant de textes de procédure, l’objectif, reconnu par le Conseil constitutionnel, d’une bonne administration de la justice, commande que la nouvelle interprétation qui en est donnée n’ait pas d’effet rétroactif, de sorte qu’elle ne s’appliquera qu’aux décisions prononcées à compter du présent arrêt ».
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Délit d’apologie d’actes de terrorisme

Saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité par la Cour de cassation, le Conseil constitutionnel s’est prononcé par sa décision n° 2018-706 du 18 mai 2018(1), sur la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit des articles 421-2-5(2) ; 422-3(3) et 422-6(4) du code pénal relatifs au délit d’apologie d’actes de terrorisme.

L’article 421-2-5 réprime le fait de provoquer directement à des actes de terrorisme ou de faire publiquement l'apologie de ces actes. Les dispositions contestées de l’article 422-3 du code pénal instaurent des peines complémentaires susceptibles d’être prononcées à l’encontre des auteurs de ce délit. Enfin, l’article 422-6 du code pénal prévoient les peines complémentaires visant les personnes « coupables d’actes de terrorisme », notamment la confiscation de tout ou partie de leurs biens.

Le requérant reprochait à ces dispositions i) de méconnaître le principe de légalité des délits et des peines, faute pour le législateur d’avoir précisément définit le champs d’application de ce délit, ii) de violer la liberté d’expression et iii) que les peines, principales et complémentaires sanctionnant ce délit contrevenaient à l’article 8 de la Déclaration de 1789, selon lequel la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires.

Le Conseil constitutionnel écarte les critiques formulées contre les dispositions contestées, par trois séries de motifs.

Il relève en premier lieu que la définition du délit d’apologie de terrorisme établie par l’article 421-5 du code pénal ne revêt pas un caractère équivoque et est suffisamment précise pour garantir contre le risque d’arbitraire.

En deuxième lieu, s’agissant de la nécessité des peines contestées, le Conseil constitutionnel juge qu’au regard de la nature des comportements réprimés (délit commis en utilisant un service de communication au public en ligne), les peines instituées, qui sont prononcées en fonction des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur, ne sont pas manifestement disproportionnées.

En troisième lieu, s’agissant de l’atteinte à la liberté d’expression et de communication, le Conseil constitutionnel relève notamment « qu’en instituant le délit d’apologie publique d’actes de terrorisme, le législateur a entendu prévenir la commission de tels actes et éviter la diffusion de propos faisant l’éloge d’actes ayant pour but de troubler gravement l’ordre public par l’intimidation ou la terreur. Ce faisant, il a poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et des infractions, dont participe l’objectif de lutte contre le terrorisme ». L’apologie publique créant par elle-même un trouble à l’ordre public, le juge constitutionnel considère que « l’atteinte portée à la liberté d’expression et de communication par les dispositions contestées est donc nécessaire, adaptée et proportionnée à l’objectif poursuivi par le législateur ». Les dispositions contestées ne méconnaissent donc pas cette liberté.

Les articles 421-2-5, 422-3 et 422-6 du code pénal sont déclarés conformes à la Constitution.
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