Projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace

Le 9 mai 2018, le Premier ministre et la ministre de la justice ont présenté en Conseil des ministres le projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace(1). Ce projet de loi, qui s’inscrit dans une réforme institutionnelle plus vaste dont le premier acte a été accompli par l’adoption des lois pour la confiance dans la vie politique du 15 septembre 2017(2)(3), doit être examiné au Parlement d’ici le début de l’été. Il s’accompagne par ailleurs de deux projets de lois organique et ordinaire portant réduction du nombre de parlementaires et relatives à l’élection des députés.

En premier lieu, ce texte vise à permettre de « fabriquer la loi avec plus d’efficacité ». C’est pourquoi il est proposé de rendre plus effectives les dispositions de l’article 41 de la Constitution relatives à l’irrecevabilité des propositions de loi ou des amendements qui introduisent dans la loi des dispositions de nature réglementaire. L’article 3 du projet de loi constitutionnelle prévoit ainsi, sauf pour les lois de programmation, l’irrecevabilité de propositions de loi ou amendements dépourvus de portée normative ainsi que des amendements sans lien direct avec le texte déposé ou transmis en première lecture. Cette irrecevabilité, opposable aux amendements parlementaires et du Gouvernement, sera prononcée par les instances parlementaires. Il sera également toujours possible de saisir le Conseil constitutionnel en cas de divergence d’appréciation entre le Gouvernement et l’assemblée concernée laquelle disposera d’un délai réduit de huit à trois jours pour se prononcer, dans des conditions fixées par une loi organique.

En outre, l’article 4 du projet de loi élève au rang constitutionnel une procédure qui s’est notamment développée au Sénat. Il s’agit de rendre possible l’examen en commission d’un certain nombre de textes qui, en tout ou partie, seraient mis seuls en discussion en séance, le droit d’amendement sur les articles relevant de cette procédure s’exerçant alors uniquement en commission. Ils seront alors ratifiés en séance plénière.

Par ailleurs, l’article 5 du présent projet de loi propose de réduire le nombre de discussions après l’échec d’une commission mixte paritaire. Les articles 6 et 7 prévoient aussi que les délais d’examen des lois de finances et de financement de la sécurité sociale « seront resserrés à l’automne » puis le budget contrôlé dans le cadre d’un « printemps de l’évaluation »(4). Cette volonté d’utiliser de la manière la plus efficace le temps parlementaire pour répondre aux attentes des citoyens s’exprime dans les dispositions de l’article 8, qui prévoit que les textes jugés urgents par le gouvernement en matière de « politique économique, sociale ou environnementale » seront inscrits prioritairement à l’ordre du jour.

L’article 11 modifie les conditions dans lesquelles les parlementaires peuvent saisir le Conseil constitutionnel « afin de préserver les droits de l’opposition dans la perspective de la réduction du nombre de parlementaires, conformément à l’engagement pris par les Français ». Le seuil requis pour saisir le Conseil constitutionnel passera donc de soixante à quarante députés ou quarante sénateurs. Ce même seuil sera appliqué dans le cadre du recours d’une assemblée devant la Cour de justice de l’Union européenne contre un acte législatif européen violant le principe de subsidiarité(5). En outre, le projet de loi constitutionnelle modifie l’article relatif à la compétence du législateur, prévue à l’article 34 de la Constitution, afin de lui confier le soin de définir les principes fondamentaux de « l’action contre les changements climatiques ».

En deuxième lieu, cette révision constitutionnelle prévoit une série de dispositions relatives à la justice. Ainsi l’article 12 modifie l’article 65 de la Constitution afin que les magistrats du parquet soient dorénavant nommés sur avis conforme de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature, et non plus sur avis simple. L’article 13 réforme le régime de responsabilité pénale des ministres en supprimant la Cour de justice de la République, créée en 1993, afin que les ministres soient jugés pour les actes commis dans le cadre de l’exercice de leurs fonctions par une juridiction judiciaire de droit commun : la Cour d’appel de Paris. À l’instar de la procédure antérieure, le projet de loi prévoit qu’une commission exercera un « filtrage » pour « écarter les requêtes manifestement non fondées » et pourra être « saisie par le ministère public, la juridiction d’instruction ou la personne qui se prétend lésée »(4). Enfin, l’article 10 supprime la disposition de l’article 56 de la Constitution aux termes de laquelle les anciens Présidents de la République sont membres de droit du Conseil constitutionnel. La mesure se n’appliquera cependant pas aux anciens présidents ayant siégé au cours de la dernière année.

En troisième lieu, le projet de loi constitutionnelle aborde les questions du droit à la différenciation entre collectivités territoriales et du statut particulier de la collectivité de Corse. L’article 15 modifie l’article 72 de la Constitution en deux points pour introduire un droit à la différenciation entre collectivités territoriales. Ces dernières pourront ainsi déroger aux lois fixant leurs compétences de manière pérenne et non plus seulement à titre expérimental. L’article 16 du projet de loi prévoit un nouvel article 72-5 entérinant le statut particulier de la collectivité de Corse créée en 2015. Dans ce cadre, les lois et règlements pourront « comporter des règles adaptées aux spécificités liées à son insularité »(4) et, dans certains cas, sur habilitation législative ou réglementaire, ces adaptations pourront être décidées par la collectivité elle-même.

Enfin, le projet de loi constitutionnelle aborde la question du cumul des mandats dans le temps et réforme le Conseil économique, social et environnemental. Ainsi, l’article 1er du projet de loi prévoit l’interdiction du cumul des fonctions ministérielles et des fonctions exécutives ou de président d’une assemblée délibérante dans les collectivités territoriales ainsi que dans les groupements ou personnes morales qui en dépendent, afin d’écarter les situations de conflits d’intérêts. Par ailleurs, le Conseil économique, social et environnemental deviendra « la Chambre de la société civile » qui sera composée de « représentants de la société civile ». L’article 14 énonce qu’elle aura pour but « d’éclairer les pouvoirs publics sur les enjeux économiques, sociaux et environnementaux, en particulier à long terme »(4). Cette chambre sera toujours le réceptacle des pétitions citoyennes et aura une mission de consultation du public.
 

Loi n° 2018-287 du 20 avril 2018 ratifiant l'ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016 portant réforme du droit des contrats, du régime général et de la preuve des obligations

Plus de deux ans après son adoption, l’ordonnance du 10 février 2016 portant réforme du droit des contrats, du régime général et de la preuve des obligations(1) a été ratifiée par la loi du 20 avril 2018(2).

Tout en préservant l’équilibre initial entre efficacité économique du droit et renforcement de la justice contractuelle, cette ratification a été l’occasion de modifier, de manière parfois substantielle, 20 des 350 articles du code civil modifiés par cette ordonnance. Afin de mettre fin aux incertitudes liées à la référence aux « conditions générales », le contrat d’adhésion, prévu à l’article 1110 du code civil, est défini comme « celui qui comporte un ensemble de clauses non négociables, déterminées à l’avance par l’une des parties ». Le nouvel article 1117 ajoute également que l’offre devient caduque en cas de décès de son destinataire.

Par ailleurs, alors que la rédaction de l’article 1145 issue de l’ordonnance du 10 février 2016 avait l’objet d’interrogations et d’interprétations divergentes à l’égard de la référence aux « actes utiles à la réalisation de leur objet », le nouvel article 1145 prévoit que « la capacité des personnes morales est limitée par les règles applicables à chacune d'entre elles ». De même, l’article 1165, relatif à la détermination du prix dans les contrats de prestation de service, précise que l’abus commis par le créancier qui fixe le prix peut entraîner non seulement l’allocation de dommages et intérêts mais aussi désormais la résolution du contrat.

Enfin, peuvent être citées au titre des améliorations techniques du texte : l’exclusion de l’indemnisation de la parte de chance d’obtenir les avantages attendus du contrat en cas de rupture fautive des négociations (article 1112), la clarification des conditions dans lesquelles une personne peut renoncer à une condition affectant le contrat (article 1304-4) ou la possibilité pour la caution et la codébiteur solidaire d’invoquer la compensation (article 1347-6). Sur d’autres points, la loi de ratification a apporté de substantielles modifications. Ainsi, le champ de la prohibition des clauses abusives, a été précisé : l’article 1171 prévoit désormais qu’au sein des contrats d’adhésion, seules sont réputées non écrites les clauses non négociables qui créent un déséquilibre significatif.

Le code civil consacre, à l’article 1143, la sanction de l’abus de dépendance en visant les situations dans lesquelles se trouve un contractant vis-à-vis de son cocontractant. Par ailleurs, afin de mettre fin à l’ambiguïté en matière de bonne foi contractuelle, le nouvel article 1137 du code civil prévoit que « ne constitue pas un dol le fait pour une partie de ne pas révéler à son cocontractant son estimation de la valeur de la prestation », évitant ainsi tout risque de confrontation avec l’article 1112-1, issu de l’ordonnance du 10 février 2016, selon lequel le devoir d’information « ne porte pas sur l’estimation de la valeur de la prestation ».

En outre, le paiement en monnaie étrangère, prévu à l’article 1343-3, est triplement libéralisé : lors d’une « opération internationale » (et non plus d’un « contrat international »), entre professionnels lorsque son usage est « communément admis pour l’opération concernée » et, sans restriction, si l’obligation libellée en monnaie étrangère « procède d’un instrument financier ou d’une opération de change au comptant » en vertu d’un nouvel article L. 112-5-1 introduit dans le code monétaire et financier.

Enfin, afin de garantir la sécurité juridique des situations contractuelles en cours ou passées, la loi de ratification pose, dans ses dispositions transitoires prévues à l’article 15, une entrée en vigueur différée fixée au 1er octobre 2018, soit deux ans exactement après la date d’entrée en vigueur de l’ordonnance.

Ainsi, conformément au principe de survie de la loi ancienne appliquée traditionnellement en matière contractuelle, les dispositions de la loi de ratification ne seront applicables qu’aux contrats établis postérieurement à son entrée en vigueur. Trois droits seront donc applicables en matière contractuelle : le droit antérieur à l’ordonnance pour les actes conclus avant le 1er octobre 2016, le droit issu de l’ordonnance pour les actes conclus entre le 1er octobre 2016 et le 1er octobre 2018, et le droit issu de la loi de ratification pour les actes conclus postérieurement au 1er octobre 2018.

D’ailleurs, toujours dans un souci de sécurité juridique, le même article 15 désigne expressément les dispositions pour lesquelles les modifications apportées aux dispositions issues de l’ordonnance sont de nature interprétative, pour lesquelles la date d’entrée en vigueur est celle de la loi qu’elles interprètent.
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L’Assemblée nationale publie l’avis du Conseil d’État portant sur les propositions de loi relatives à la lutte contre les fausses informations

L’Assemblée nationale a publié l’avis rendu par le Conseil d’État(1) portant sur les propositions de loi relatives à la lutte contre les fausses informations(2)(3). Il s’agit ainsi du 23e avis du Conseil d’État sur une proposition de loi depuis que la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 permet, en application du 5e alinéa de l’article 39 de la Constitution(4), au président d’une assemblée de soumettre pour avis au Conseil d'État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l’un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s'y oppose. En outre, depuis que la fin de la tradition du secret qui entourait les avis du Conseil d’État, c’est la quatrième fois que l’Assemblée nationale décide de rendre public l’avis du Conseil d’État sur une proposition de loi.

Déposée le 16 mars 2018 à la présidence de l’Assemblée nationale, la proposition de loi ordinaire prévoit, dans son titre Ier, de modifier le code électoral pour y introduire deux mesures tendant, pour les élections d’ampleur nationale, d’une part, à soumettre, à peine de sanctions pénales, les plateformes numériques à une obligation de transparence renforcée, et, d’autre part, à ouvrir une nouvelle voie de référé devant le juge judiciaire aux fins de faire cesser la diffusion de fausses informations. La proposition de loi organique, déposé le 21 mars 2018, étend aux élections présidentielles de ce titre Ier.

Le titre II modifie la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication en renforçant les prérogatives du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), en lui permettant notamment d’ordonner la suspension de la diffusion d’un service titulaire d’une convention si ce dernier, d’une part, est contrôlé ou sous l’influence d’un État étranger et, d’autre part, vise à altérer la sincérité du scrutin à venir. L’article 9 de la proposition de loi ordinaire étend par ailleurs à la lutte contre la diffusion de fausses informations l’obligation de coopération à laquelle sont déjà soumis, par le 7. du I de l’article 6 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique(5), les hébergeurs et fournisseurs d’accès à internet. Le Conseil d’État constate à cet égard que, contrairement aux précédentes extensions du champ d’application de ces dispositions, la réforme prévue procède d’une logique différente en ce que « la diffusion de fausses informations ne constitue pas nécessairement, par elle-même, une infraction ». Il souligne ainsi que la disposition souhaitée « confie un large pouvoir d’appréciation aux prestataires techniques qui, pour ne pas être accusés de manquer à leurs obligations, pourraient retenir une acception large des fausses informations, au détriment de la liberté d’expression ».

Par ailleurs, le Conseil d’État souligne, d’une part, que « l’utilité d’une transmission aux autorités publiques compétentes est moins évidente, puisque les fausses informations dont la diffusion leur serait signalée ne sont, en principe, pas pénalement répréhensibles », et, d’autre part, que « cette obligation de coopération ne suffira pas, en elle-même, à mettre en cause la responsabilité des hébergeurs à raison des contenus comportant des fausses informations qu’ils stockent. » Citant la réserve d’interprétation émise par le Conseil constitutionnel émise à l’occasion de sa décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004(6), le Conseil d’État rappelle que la responsabilité des hébergeurs et fournisseurs d’accès internet ne pouvait qu'être engagée à raison du non-retrait « d’informations manifestement illicites », dénoncées comme telles par un tiers. Dans ces conditions, le Conseil d’État suggère de ne conserver que la proposition d’obliger les fournisseurs et hébergeurs à rendre publics les moyens qu’ils consacrent à la lutte contre la diffusion des fausses informations.
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Circulaire relative à la mise en œuvre du contrôle interne budgétaire dans les ministères pour 2018

La circulaire annuelle relative à la mise en œuvre du contrôle interne comptable (CIB) dans les ministères a été publiée le 26 avril(1).

Rendu obligatoire dans chaque ministère par l’article 170 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique(2), dit décret GBCP, le déploiement d’un dispositif de contrôle interne budgétaire vise deux objectifs principaux : la qualité de la comptabilité budgétaire, qui permet de rendre compte de l’autorisation parlementaire et de son exécution, et la soutenabilité budgétaire qui tend à assurer le respect en gestion des autorisations budgétaires grâce, en particulier, à la qualité de la programmation des activités.

Alors que les mécanismes de documentation des processus, de cartographie des risques et d’élaboration d’actions de maîtrise ont progressivement été intégrés à l’exercice du pilotage budgétaire, la circulaire du 24 avril 2018 a notamment pour objet de soumettre à l’analyse des ministères le processus de gestion budgétaire des affectations d’autorisations d’engagement prévues à l’article 156 du décret GBCP. Comme en 2017, il s’agit de permettre l’amélioration de la maîtrise des risques et de partager les meilleures pratiques issues des constats opérés.

En outre, le diagnostic du dispositif de contrôle interne mis en œuvre par chaque ministère sera accompagné d’un contrôle a posteriori d’affectations d’autorisations d’engagement conduit en fin d’année par chaque contrôleur budgétaire, dans son périmètre de contrôle. Cette démarche, qui s’inscrit dans le cadre d’un des leviers identifiés dans les travaux du chantier Gestion budgétaire et comptable d’Action Publique 2022, vise à renforcer les constats produits tout en développant les articulations entre le contrôle interne budgétaire et le contrôle budgétaire.

Enfin, dans un but de mutualisation des bonnes pratiques entre les ministères, il est demandé à chaque ministère de transmettre un extrait de sa cartographie des risques budgétaires ainsi que des exemples d’action de maîtrise de risque réalisée au cours de l’exercice passé.
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