L’Assemblée nationale adopte le projet de loi autorisant la ratification du protocole n°16 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales

Le 15 février 2018, l’Assemblée nationale a adopté en première lecture le projet de loi autorisant la ratification du protocole n° 16 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales(1). Ce protocole vise à renforcer le dialogue entre « les hautes juridictions nationales » et la Cour Européenne des Droits de l’Homme (CEDH) en instaurant un mécanisme de consultation portant sur des questions de principe relatives à l’interprétation ou à l’application des droits et libertés définis par la convention ou ses protocoles. Il doit permettre de faciliter l’application de la jurisprudence de la CEDH et de résoudre en amont, les difficultés d’interprétation.

Le protocole n°16 donne la possibilité aux États adhérents de désigner leurs « plus hautes juridictions », soit les juridictions suprêmes et les cours constitutionnelles conformément au paragraphe 8 du rapport explicatif du protocole(2) : est envisagée la désignation par le gouvernement du Conseil d’Etat et de la Cour de Cassation. Le Conseil constitutionnel a donné un avis favorable à sa désignation(3) estimant que : « Le contrôle de constitutionnalité dont le Conseil constitutionnel a la charge pouvant soulever des questions parfois proches de celles du contrôle de conventionalité, l’avis à caractère facultatif que le Conseil constitutionnel fera le choix de demander, le cas échéant, à la Cour de Strasbourg pourra constituer un élément de contexte utile au jugement de certaines de ces questions ».

Il reviendra à ces juridictions d’apprécier de manière souveraine la nécessité de recourir à une demande d’avis consultatif. La saisine de la CEDH s’inscrit dans le cadre d’une procédure facultative. Les demandes d’interprétation à titre préjudiciel encadrées par l’article 267 de TFUE auprès de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) seront prioritaires par rapport à celles adressées à la CEDH. Elles devront par ailleurs, porter sur des questions de principe, définies par le rapport explicatif relatif au protocole comme les situations pour lesquelles : « l’affaire soulève une question grave relative à l’interprétation ou à l’application de la Convention ou de ses protocoles ou encore une question grave de caractère général ».

La décision d’acceptation de la demande par la CEDH est prise par un collège de cinq juges de la Grande Chambre qui dispose d’un pouvoir discrétionnaire. La Cour sera tenue de fournir un avis motivé en cas de refus. Les avis rendus, ne seront pas contraignants pour les hautes juridictions. Néanmoins, il sera possible, compte tenu des dispositions de l’article 34 de la convention(4), de former des requêtes individuelles devant la CEDH opposables aux hautes juridictions, en cas d’avis non suivi.
 

La procédure de saisine d’office de l’agence française de lutte contre le dopage et de réformation des sanctions disciplinaires prononcées par les fédérations sportives est contraire à la Constitution

Par une décision du 2 février 2018(1), le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la constitutionnalité de la faculté de saisine d’office de l’agence française de lutte contre le dopage (AFLD) et de la procédure de réformation des sanctions disciplinaires prononcées par les fédérations sportives.

Le requérant contestait la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution du 3° de l'article L. 232-22 du code du sport, dans sa rédaction résultant de l'ordonnance n° 2015-1207 du 30 septembre 2015 relative aux mesures relevant du domaine de la loi nécessaires pour assurer le respect des principes du code mondial antidopage(2). Les dispositions querellées autorisent l’AFLD à réformer les sanctions prononcées à l’encontre d’un sportif par les fédérations sportives agréées. Le requérant soutenait qu’en ne désignant pas au sein de l’AFLD, d’une part, l'autorité décidant de la saisine d'office de l'agence et, d’autre part, celle chargée du jugement, le législateur n'avait pas garanti la séparation organique ou fonctionnelle entre les fonctions de poursuite et de jugement. Étaient ainsi méconnus, selon lui, les principes d’indépendance et d’impartialité (article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen(3)).

Après avoir relevé que l’AFLD dispose du pouvoir de se saisir d’office des décisions rendues par les fédérations sportives qu’elle envisage de réformer, sans qu’il soit précisé si cette compétence est attribuée à une personne ou à un organe spécifique de l’agence, le Conseil constitutionnel juge que les dispositions contestées méconnaissent le principe d’impartialité puisqu’elles « n'opèrent aucune séparation au sein de l'agence française de lutte contre le dopage entre, d'une part, les fonctions de poursuite des éventuels manquements ayant fait l'objet d'une décision d'une fédération sportive […] et, d'autre part, les fonctions de jugement de ces mêmes manquements ». Il a donc jugé le 3° de l'article L. 232-22 du code du sport, dans sa rédaction résultant de l'ordonnance n° 2015-1207 du 30 septembre 2015 relative aux mesures relevant du domaine de la loi nécessaires pour assurer le respect des principes du code mondial antidopage contraire à la Constitution. La déclaration d’inconstitutionnalité prend effet le 1er septembre 2018.
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Une question prioritaire de constitutionnalité est recevable à l'encontre de dispositions d'une ordonnance non ratifiée

Le Conseil constitutionnel ne peut être saisi dans les conditions prévues par l’article 61-1 de la Constitution(1) que de dispositions qui revêtent la nature de dispositions législatives. Lorsqu’il est saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité de dispositions qui n’ont pas une nature législative, soit parce qu’elles sont règlementaires soit parce qu’elles résultent d’une ordonnance non ratifiée(2), le Conseil dit qu’il y a pas lieu de les examiner. Il a cependant jugé que « lorsqu'il est saisi de dispositions législatives partiellement modifiées par une ordonnance non ratifiée et que ces modifications ne sont pas séparables des autres dispositions », il lui revient « de se prononcer sur celles de ces dispositions qui revêtent une nature législative au sens de l'article 61-1 de la Constitution, en prenant en compte l'ensemble des dispositions qui lui sont renvoyées »(3).

Le Conseil d'État fait application de cette jurisprudence(4) à l’occasion de la demande de transmission d’une QPC dont il était saisi directement, contestant la conformité à la liberté d’entreprendre, à l’objectif d’accessibilité et d’intelligibilité, de dispositions du code rural et de la pêche maritime relatives aux conditions de compétence d’accomplissement des actes d’ostéopathie animale. La rédaction des dispositions applicable aux litiges était issue, d’une part, d’une ordonnance ratifiée pour ce qui concerne la compétence requise et l’inscription sur une liste, et, d’autre part, d’une ordonnance non ratifiée ayant modifié la compétence d’établissement de cette liste en la confiant au conseil national de l’ordre des vétérinaires au lieu de l’ordre régional.

Le Conseil d'État constate que les dispositions modificatives de nature règlementaire, à défaut de ratification expresse, « ne sont pas séparables des autres dispositions » de l'article querellé du code rural et de la pêche maritime. Par suite, il juge que les requérants « sont recevables à soulever une question prioritaire de constitutionnalité contre l'ensemble des dispositions ».

Jugeant sur le fond qu’il n’y avait pas d’atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre et que la restriction de cette dernière poursuivait des objectifs d’intérêt général de protection de la santé animale et de protection des consommateurs, il refuse de transmettre la QPC qu'il estime ni nouvelle ni sérieuse.
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