Validation par le Conseil constitutionnel de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

Publiée au Journal officiel de la République française du 23 janvier 2018, la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022(1) fixe les orientations budgétaires pour les années 2018 à 2022. Elle prévoit d’amener le solde structurel des administrations publiques à 0,8% du PIB en 2022 contre 2,2% actuellement, une baisse de la dette publique de cinq points de PIB (de 96,7 Md€ à 91,4 Md€) et une baisse de plus de trois points de la dépense publique à l’horizon 2022 (de 54,7 point de PIB à 51,1) et d’un point des prélèvements obligatoires (de 44,7 points de PIB à 43,7).

Cet effort serait principalement porté par les administrations publiques centrales, dont le solde devrait diminuer de 1,4 point de PIB.

Dans son avis du 24 septembre 2017, le Haut conseil des finances publiques a estimé que « le scénario de croissance potentielle retenu par le Gouvernement se situe dans la moyenne des estimations disponibles » et qu’il « constitue une base raisonnable pour asseoir la programmation des finances publiques à moyen terme ».

Saisi pour la première fois d’une loi de programmation des finances publiques, prise sur le fondement de l’avant-dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution (résultant de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008), le Conseil constitutionnel a, par sa décision n° 2017-760 DC du 18 janvier 2018(3) déclaré la loi conforme à la Constitution. Les requérants soutenaient notamment que les dispositions de l’article 29 de la loi, qui instaurent un mécanisme de contractualisation de l'encadrement des dépenses de fonctionnement entre l’État et les collectivités territoriales, portaient atteinte au principe de libre administration et d'autonomie financière des collectivités territoriales. Le dispositif contesté prévoit notamment la fixation pour chaque collectivité d’un objectif d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement et l’application d’une « reprise financière » sous forme de prélèvement sur les recettes de la collectivité calculé en fonction du dépassement constaté dans l’hypothèse où l’exécution budgétaire ne respecterait pas cet objectif.

Le Conseil constitutionnel a jugé que ce mécanisme de contractualisation s’inscrivait dans la mise en œuvre de l’article 34 de la Constitution relatif à « l’objectif d’équilibre des comptes et des administrations publiques » et répondait ainsi à des exigences constitutionnelles ou à des fins d’intérêt général. Il a également relevé que l’atteinte portée par les dispositions contestées à la libre administration des collectivités territoriales était entourée de plusieurs garanties légales : le mécanisme présente une souplesse pour tenir compte des contraintes particulières pesant sur les collectivités, telles que l’évolution de la population, du nombre de logements, du potentiel fiscal par habitant ou encore la possibilité de prendre en compte par avenant des évolutions affectant le niveau des dépenses de fonctionnement. Il a également retenu que le mécanisme de reprise financière ne s’appliquant qu’ « à l’issue d’une procédure contradictoire avec le représentant de l’État » et sous « le contrôle éventuel du juge administratif » est plafonné à 2 % des recettes réelles de fonctionnement du budget principal de l’année considérée. Le Conseil constitutionnel a ainsi déclaré conformes à la Constitution les trois premiers alinéas du paragraphe I, le paragraphe II, le premier alinéa du paragraphe IV et les paragraphes V et VI de l’article 29.
 

La Commission européenne présente une proposition de directive relative à la taxe sur la valeur ajoutée

Le 18 janvier 2018, la Commission européenne a présenté une proposition de directive concernant les taux de taxe sur la valeur ajoutée (TVA)(1). Cette proposition, qui s’inscrit dans le cadre du plan d’action sur la TVA de 2016(2), doit faciliter la création d’un environnement fiscal « de meilleure qualité pour aider les petites et moyennes entreprises (PME) à prospérer ». A l’opposé du système actuel basé sur des exceptions, la Commission veut passer à un système général applicable dans tous les pays membres de l'Union européenne.

Le texte de la Commission s’articule autour de deux mesures principales : l'une porte sur les taux, l'autre sur la réduction des charges administratives qui pèsent sur les PME.

La première vise à octroyer aux Etat membres une plus grande marge de manœuvre pour fixer les taux de TVA. Selon le régime actuel, seuls quelques secteurs et produits peuvent se voir appliquer des taux réduits de TVA. La Commission propose de fixer un taux normal de TVA de 15 % au minimum et de permettre aux États membres de prévoir « deux taux réduits distincts compris entre 5 % et le taux normal choisi par l'État membre », une franchise de TVA et encore « un taux réduit fixé à un pourcentage compris entre 0 % et 5 % ». D’autre part, la Commission propose de remplacer la liste des biens et services pouvant bénéficier de taux réduits par une liste des biens et services ne pouvant pas faire l’objet de tels taux réduits.

La seconde mesure a pour objectif la réduction des coûts de conformité liés à la TVA que doivent supporter les PME. Si les Etats membres peuvent accorder une franchise de TVA aux PME lorsque leur chiffre d’affaires n’excède pas un certain seuil, les petites entreprises doivent supporter des coûts de conformité à la TVA disproportionnés dès le franchissement de ces seuils. Ainsi, tout en conservant les seuils de franchise actuels, la proposition introduit « un seuil de 2 millions d'euros de recettes dans l'ensemble de l'Union, en dessous duquel les petites entreprises bénéficieraient de mesures de simplification, qu'elles bénéficient déjà ou non de la franchise de TVA » et « la possibilité pour les États membres de dispenser toutes les petites entreprises qui peuvent bénéficier d'une franchise de TVA des obligations en matière d'identification, de facturation, de comptabilité ou de déclaration ».
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Le caractère optionnel du régime mère-fille de droit français ne méconnaît pas les objectifs de la directive mère-fille

Par une décision en date du 20 décembre 2017(1), le Conseil d’Etat s’est prononcé sur le caractère optionnel du régime des sociétés mères-filles prévu par la directive 2011/96/UE du Conseil du 30 novembre 2011 concernant le régime fiscal commun applicable aux sociétés mères et filiales d’États membres différents(2) et explicité dans les commentaires administratifs de la Direction générale des finances publiques(3).

Si la directive prévoit que ce dispositif a pour objectif de prévenir la double imposition des sociétés mères sur les bénéfices de leurs filiales, les commentaires contestés précisent que « le régime des sociétés mères-filles est optionnel ».

La société requérante soutenait que le caractère optionnel était incompatible avec les objectifs de l’article 4 de la directive mère-fille « dès lors que le caractère impératif et inconditionnel de l'élimination de la double imposition des bénéfices distribués que la directive prévoit exclurait de la subordonner à l'exercice d'une option ». Selon elle, il en résulterait une « discrimination entre les sociétés dont les produits proviennent de distributions d'une société établie dans un autre Etat membre, qui peuvent prétendre au caractère automatique du bénéfice du régime des sociétés mères reconnu par la directive, et celles dont les produits proviennent de distributions d'une société établie en France, qui doivent exercer une option pour bénéficier de ce régime ».

Le Conseil d’Etat, après avoir rappelé que la directive ne prescrit pas la manière dont les Etats membres ayant choisi le système d’exonération doivent le mettre en œuvre, estime que les règles de droit français « d'option pour le régime des sociétés mères, […] ne constituent ainsi pas, eu égard à leur objet et leurs conditions de mise en œuvre, des mesures restrictives de nature à priver les sociétés mères du bénéfice des avantages prévus par la directive ».

Par conséquent, le caractère optionnel du régime mère-fille ne méconnaît pas les objectifs de la directive.

Le Conseil d’Etat a également refusé de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité posée par la société requérante au motif qu’elle ne présentait pas un caractère sérieux.
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Rapport du Conseil des prélèvements obligatoires sur les prélèvements obligatoires sur le capital des ménages

Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) a publié le 25 janvier 2018 un rapport intitulé « Les prélèvements obligatoires sur le capital des ménages »(1), dont l’ambition est de « proposer un ensemble d’orientations à même de mieux répondre aux enjeux économiques, sociaux, financiers et internationaux auxquels est confronté le système de prélèvements sur le capital des ménages ».

En 2015, le capital net des ménages s’élevait à près de 11 000 Mds€, plus du double de ce qu’il représentait en 2000. Le rendement budgétaire de ces contributions fiscales pesant sur le capital, articulées autour de six impôts principaux (taxe foncière, impôt de solidarité sur la fortune, impôt sur le revenu, prélèvements sociaux, droits de succession et de donation et cessions), s’élevait à 80 Mds€ en 2016, soit environ 3,6 point de PIB. Le rapport souligne que le niveau d’imposition de la France sur le capital est plus élevé que celui pratiqué au sein de l’Union européenne puisqu’il représente 11 % du PIB national, contre 8,4% en moyenne chez nos voisins.

Le rapport estime que ce dispositif fiscal souffre de « défauts ». Il lui reproche ainsi sa complexité et son manque d’impact sur l’atténuation de la dynamique de concentration du capital. Les rapporteurs soulignent également qu’il n’est plus adapté aux enjeux actuels en ce que, d’une part, ses produits ne sont pas orientés vers le financement de l’économie et, d’autre part, en ce que « les règles d’imposition du capital des non-résidents ont une incidence sur l’attractivité du territoire pour les capitaux étrangers ».

Pour améliorer le rendement des prélèvements obligatoires sur le capital, le CPO suggère dix orientations. Il préconise ainsi de renforcer la prévisibilité des prélèvements obligatoires sur le capital, d’améliorer la cohérence économique des prélèvements obligatoires sur le capital immobilier – notamment en unifiant le régime fiscal des locations meublées et celui des locations nues – et de favoriser « une plus grande neutralité fiscale en supprimant les régimes dérogatoires dont l’impact économique est contestable ». Il recommande également d’adapter « le régime des transmissions aux évolutions de la société et aux enjeux d’équité ». Cela passe, selon lui, par le renforcement de l’attractivité des donations aux jeunes générations, par l’atténuation de la concentration du patrimoine et par une réflexion sur l’adaptation des droits de mutation à titre gratuit aux évolutions sociologiques de la famille.
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