Rapport d’information de la Commission des lois de l’Assemblée nationale sur les moyens de lutter contre la surtransposition des directives européennes dans le droit français

Mme Alice Thourot et M. Jean-Luc Warsmann, rapporteurs de la mission d’information sur les moyens de lutter contre la surtransposition des directives européennes dans le droit français créée par la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, ont rendu leur rapport le 21 décembre 2017(1).

Définissant la surtransposition comme « l’adoption ou le maintien de mesures législatives ou réglementaires allant au-delà des exigences minimales d’une directive », les rapporteurs soulignent la diversité des situations de surtransposition : dispositions allant au-delà des dispositions d’harmonisation minimale européennes, champ d’application de la norme étendu à des catégories de personnes ou des domaines non prévus par la directive, usage contraignant des options ou des dérogations ouvertes par le texte. Les rapporteurs constatent que les marges de manœuvre laissées par les règlements sont souvent interprétées de manière extensive.

Le rapport constate également que les cas de surtransposition peuvent résulter de choix conscients et assumés du pouvoir législatif ou réglementaire (position française non-suivie lors des négociations, par exemple) mais également la conséquence de certaines insuffisances du processus normatif : manque d’anticipation de la transposition lors des négociations, lacunes de l’évaluation de l’étude d’impact et, d’une manière générale, inflation normative.

Dans un contexte de compétitivité entre États membres dans lequel la surrèglementation peut nuire aux intérêts français, le rapport préconise de mieux prévenir les surtranspositions, en amont et lors du processus de transposition.

Si la mission d’information fait valoir que la rationalisation du processus normatif européen engagée par la Commission européenne et des autres institutions de l’Union (programme « mieux légiférer ») est susceptible de limiter les risques de transposition, elle propose d’une part de :
  • désigner les équipes responsables de la transposition dès le début des négociations du projet de directive ;
  • étendre aux assemblées la possibilité de saisir pour avis le Conseil d’État s’il apparaît que la transposition d’une proposition de directive en cours de négociation est susceptible de soulever des problèmes juridiques délicats ;
  • renforcer la coordination interministérielle afin que les fiches d’impact stratégiques et les tableaux de concordance soient systématiquement établis et complets ;
  • enrichir les fiches d’impact stratégiques établies avant l’adoption d’une directive, en incluant l’état du droit chez nos principaux partenaires et en faisant apparaître les éventuelles surtranspositions ;
  • transmettre les fiches d’impact simplifiées et stratégiques au Conseil d’État lorsqu’il est consulté sur un projet de loi, de décret ou d’ordonnance visant à transposer une directive ;
  • désigner, lorsque c’est possible, les parlementaires ayant suivi les négociations des propositions de directive au sein de la commission des Affaires européennes comme rapporteurs des projets de loi de transposition de ces directives au sein des commissions permanentes.

D’autre part, le rapport propose de :
 
  • développer, aux plans gouvernemental et parlementaire, la coopération bilatérale avec nos principaux partenaires européens au moment de la transposition, selon les secteurs visés par les directives ;
  • identifier clairement et justifier les surtranspositions dans les études d’impact des projets de loi ainsi que dans les fiches d’impact des projets d’actes réglementaires ;
  • compléter les études d’impact des projets de loi ainsi que les fiches d’impact des projets d’actes réglementaires par une description du droit existant dans les autres États membres.

Enfin, les conclusions du rapport d’information préconisent d’identifier et de résorber les surtranspositions injustifiées dans le stock de textes réglementaires et législatifs au moyen d’une méthode associant les acteurs économiques et couvrant l’ensemble du droit qui leur est applicable. Rejoignant partiellement une proposition récente du Conseil d’État(2), les rapporteurs de la mission d’information appellent ainsi à la création d’un organisme consultatif réunissant des élus nationaux, des magistrats du Conseil d’État, de la Cour de Cassation et de la Cour des Comptes et des personnalités qualifiées. Ce conseil serait obligatoirement consulté par le Gouvernement sur les projets de loi, d’ordonnance, de décret ou d’arrêté ou sur saisine du Gouvernement, des assemblées, et pourrait s’autosaisir après signalement des organisations professionnelles ou des citoyens et acteurs économiques.
 

Mieux légiférer dans l’Union européenne : mise en place du registre des actes délégués de la Commission européenne

Prévu par le paragraphe 29 de l’accord interinstitutionnel « Mieux légiférer »(1) conclu par le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne, le registre interinstitutionnel des actes délégués de l’Union européenne a été mis en place le 12 décembre 2017(2)(3).

Ce registre concrétise le programme de la Commission « pour une meilleure réglementation » et l’engagement des institutions de l’UE « de mieux légiférer dans l’intérêt des citoyens européens », ainsi que le souligne M. Frans Timmermans, premier vice-président de la Commission.

L’objectif de ce registre fonctionnel est d’accroître la transparence, de faciliter la planification et de permettre de retracer tous les stades du cycle de vie d'un acte délégué - l'article 290 du TFUE autorise le Parlement et le Conseil à déléguer à la Commission le pouvoir d'adopter des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l'acte législatif. Il permet ainsi au public et aux parties intéressées d’accéder aisément à un acte délégué lié à un thème ou un texte législatif particulier et de suivre l’ensemble de la procédure d’adoption de l’acte : de la programmation par la Commission européenne jusqu’à la publication finale au Journal officiel de l’Union européenne.

Ce registre contient, par ailleurs, des informations sur les diverses mesures prises par le Parlement européen et le Conseil, ainsi que sur les travaux des groupes d’experts de la Commission participant à l’élaboration des actes délégués. Renforçant par conséquent la transparence du processus décisionnel, il offre aux citoyens et à toutes personnes intéressées un guichet unique d’accès à l’information, au moyen en particulier d’un système d’abonnement et de réception de notifications sur l’évolution d’actes intéressés.
retour sommaire  

Publication du décret du 21 décembre 2017 relatif au procédé électronique pour les envois de documents administratifs

Le décret n° 2017-1728 du 21 décembre 2017 relatif au procédé électronique prévu à l'article L. 112-15 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA) a été publié au Journal officiel le 23 décembre 2017(1).

L’article L. 112-15 du CRPA, dans sa rédaction résultant de la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique, prévoit la possibilité, dès lors qu’un administré est tenu d’adresser un document à une administration par lettre recommandée, de recourir au téléservice prévu par l’article L. 112-9 de ce même code ou, lorsque l’administration lui offre cette possibilité, à un envoi recommandé électronique au sens de l'article L. 100 du code des postes et des communications électroniques ou à un procédé électronique, accepté par cette administration, permettant de désigner l'expéditeur et d'établir si le document lui a été remis.

Lorsque l’administration est tenue de notifier un document au public par lettre recommandée, elle peut recourir, dès lors que la personne y a consenti, aux mêmes moyens précités.

Le décret du 21 décembre 2017 fixe ainsi les modalités de mise en œuvre des procédés électroniques susmentionnés, notamment les règles de sécurité que ceux-ci doivent respecter, les conditions d’information du public, du recueil du consentement et les effets de la consultation ou de l’absence de consultation, par le public, des documents qui leur sont adressés au moyen des procédés précités.

Sont ainsi insérés au sein de la sous-section 4 de la section 2 du chapitre II du titre Ier du livre Ier du CRPA cinq nouveaux articles :
  • l’article R. 112-16 définit l’obligation d’information du public du ou des procédés électroniques se substituant aux envois recommandés classiques acceptés par l’administration ;
  • l’article R. 112-17 fixe les conditions d’information des personnes intéressées des caractéristiques du procédé électronique se substituant aux envois recommandés classiques que l’administration met en place et rappelle l’obligation du recueil de leur accord exprès ;
  • l’article R. 112-18 prévoit la possibilité pour la personne de choisir, le cas échéant, le moyen par lequel elle désire recevoir les avis de dépôt qui lui sont adressés par l’administration. Il fixe les règles à suivre pour ne plus bénéficier du dispositif électronique ;
  • l’article R. 112-19 précise les modalités de mise en œuvre du dispositif électronique et notamment l’envoi d’un avis informant la personne qu’un document est mis à sa disposition et les informations qui doivent être contenues dans cet avis ;
  • l’article R. 112-20 fixe la date à laquelle le document est réputé avoir été reçu, en cas de consultation, par son destinataire. À défaut de consultation dans un délai de quinze jours, le document est réputé lui avoir été notifié à la date de mise à disposition du document, respectant ainsi la règlementation postale.
retour sommaire  

Pouvoir de nomination du Président de la République et formalité impossible

Par une décision du 13 décembre 2017(1), le Conseil d’État a rejeté la requête en annulation du président du Sénat dirigé à l’encontre du décret du 26 avril 2017 par lequel le Président de la République a nommé le président de la commission indépendante prévue à l’article 25 de la Constitution, commission « chargée de se prononcer par un avis public sur les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l'élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs ». Selon le dernier alinéa de l’article L. 567-1 du code électoral, cette commission est présidée par la personnalité qualifiée nommée par le Président de la République, après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée, conformément au cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution.

Le Président de la République avait saisi en février 2017 le président de chacune des deux chambres d’une demande d’avis de la commission parlementaire compétente sur la personnalité proposée. Après avoir procédé à l’audition, la commission des lois de l’Assemblée nationale suspendit le dépouillement de son vote à celui de la commission des lois du Sénat. Cependant, estimant qu’aucun projet de texte ou proposition de loi susceptible d’être soumis à l’avis de la commission prévue à l’article 25 de la Constitution n’avait vocation à être présenté au cours des prochains mois, le président du Sénat et le président de la commission des lois refusèrent de procéder à cette audition regardée comme anticipée au regard de la date de reprise des travaux du Parlement compte tenu des échéances électorales de l’année. Le Premier ministre renouvela sa demande indiquant qu‘à l’expiration d’un délai trois semaines, l’absence d’avis de la commission compétente du Sénat ne saurait faire obstacle à l’exercice des prérogatives constitutionnelles du Président de la République. Après nouveau refus du président du Sénat de réunir la commission intéressée, la commission des lois de l’Assemblée nationale procéda au dépouillement de son vote, favorable à la nomination de la personnalité désignée par le Président de la République. Celle-ci fût nommée par décret du 26 avril 2017.

Le Conseil d’État juge ainsi que, s'il appartient « aux commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat de procéder à l'audition de la personnalité pressentie », cette audition doit intervenir « dans un délai raisonnable et au moins huit jours après que son nom a été rendu public ». Il rappelle également qu’il appartient à ces commission « d'émettre ensuite par un vote un avis sur la nomination, laquelle ne peut intervenir lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions ».

Constatant que « l'avis de la commission des lois du Sénat n'avait pas été recueilli du fait du refus de réunir cette commission, dans un délai raisonnable suivant l'annonce du nom de la personnalité pressentie », le Conseil d’État fait application du principe des formalités impossibles en jugeant que le refus de réunir la commission des lois « a mis le Président de la République dans l'impossibilité de recueillir son avis dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution » et a « également rendu impossible le respect de la règle résultant de l'article 5 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 qui prévoit, pour l'application de la procédure prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, que le scrutin correspondant au vote émis par chacune des commissions permanentes doit être dépouillé au même moment dans les deux assemblées ».

Écartant par conséquent les moyens tirés du défaut de consultation de la commission des lois du Sénat et de l'absence de dépouillement simultané des scrutins par les deux assemblées ne peuvent qu'être écartés, le Conseil d’État rejette le recours en excès de pouvoir du président du Sénat dirigé à l’encontre du décret du Président de la République.
retour sommaire  

Publication du rapport de la CNIL sur les enjeux éthiques des algorithmes et de l’intelligence artificielle

Chargée par l’article 11 de la loi n°78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés dans sa rédaction issue de la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique de mener une « réflexion sur les problèmes éthiques et les questions de société soulevés par l'évolution des technologies numériques »(1), la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), a présenté le 15 décembre 2017 à MM. Mounir Mahjoubi, Secrétaire d’État chargé du numérique, et Cédric Villani, député, chargé par le gouvernement d’une mission sur l’intelligence artificielle, un rapport de synthèse du débat public que l’autorité administrative indépendante a animé sur les enjeux éthiques des algorithmes et de l’intelligence artificielle, intitulé « Comment permettre à l’Homme de garder la main ? Rapport sur les enjeux éthiques des algorithmes et de l’intelligence artificielle »(2).

Prenant acte de l’omniprésence des algorithmes dans la vie des hommes et des sociétés, le rapport dégage deux principes fondateurs pour une intelligence artificielle au service de l’homme que la CNIL souhaite inscrire dans une nouvelle génération de garanties et de droits fondamentaux de l’ère numérique, des « droits-systèmes ».
  • Un principe de loyauté : qu’il traite ou non de données personnelles, tout algorithme doit être loyal envers ses utilisateurs, consommateurs comme citoyens, communautés ou grands intérêts collectifs. Il s’agit ainsi de garantir l’intérêt supérieur des utilisateurs.
  • Un principe de vigilance/réflexivité : il s’agit d’organiser une forme de questionnement régulier, méthodique et délibératif à l’égard de ces objets technologiques par nature imprévisibles qui s’insèrent dans des chaînes algorithmiques très compartimentées et qui font souvent l’objet d’une confiance excessive.
La CNIL souligne que ces deux principes doivent être complétés par des principes organisationnels, formulés en six recommandations opérationnelles, qui doivent conduire à l’intelligibilité et la responsabilité des systèmes algorithmiques, ainsi qu’à la nature de l’intervention humaine dans la prise de décision algorithmique.
  • Former à l’éthique tous les acteurs-maillons de la « chaîne algorithmique » (concepteurs, professionnels, citoyens) ;
  • Rendre les systèmes algorithmiques compréhensibles en renforçant les droits existants et en organisant la médiation avec les utilisateurs ;
  • Travailler le design des systèmes algorithmiques au service de la liberté humaine, pour contrer l’effet « boîte noire » ;
  • Constituer une plateforme nationale d’audit des algorithmes ;
  • Encourager la recherche sur l’intelligence artificielle éthique et lancer une grande cause nationale participative autour d’un projet de recherche d’intérêt général ;
  • Renforcer la fonction éthique au sein des entreprises.
retour sommaire  
Informations légales