Validation par le Conseil constitutionnel de l’essentiel de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018

Par sa décision du 28 décembre 2017(1), le Conseil constitutionnel a validé l’essentiel de la loi de finances pour 2018(2). Saisi de deux recours émanant de plus de 60 députés et d’un recours émanant de plus de 60 sénateurs, le Conseil constitutionnel a dans un premier temps écarté le grief des requérants tiré du défaut de sincérité de la loi de finances en réitérant son considérant classique selon lequel « la sincérité de la loi de finances de l’année se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre qu’elle détermine ».

Le Conseil constitutionnel a ensuite déclaré conforme à la Constitution l’article 5 de la loi de finances, prévoyant une diminution progressive de l’imposition à la taxe d’habitation. Il a d’abord écarté le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques en relevant que législateur s’est fondé sur un critère objectif, rationnel et en rapport avec l’objet de la loi en retenant comme critère d’éligibilité pour bénéficier de ce dégrèvement un plafond de revenu en fonction du quotient familial,. Il a ensuite écarté le grief tiré de la méconnaissance du principe d’autonomie financière des collectivités territoriales en relevant que le dégrèvement contesté est entièrement pris en charge par l’Etat, qu’il n’affecte pas l’assiette de la taxe et ne remet pas en cause son caractère local. Mais le Conseil a toutefois précisé que si « la part des ressources propres dans l’ensemble des ressources des communes devenait inférieure au seuil minimal déterminé par l’article L.O. 1114-3 du code général des collectivités territoriales, il appartiendrait à la loi de finances pour la deuxième année suivant celle de ce constat d’arrêter les mesures appropriées pour rétablir le degré d’autonomie financière des communes au niveau imposé par le législateur organique ».

Le Conseil a ensuite validé l’instauration d’un prélèvement forfaitaire unique sur les revenus du capital perçus par les personnes physiques (capitaux mobiliers, plus-values mobilières et certains revenus de l’assurance vie, de l’épargne logement et de l’actionnariat salarié). A également été déclaré conforme à la Constitution la suppression de l’impôt sur la fortune et de la création d’un impôt sur la fortune immobilière pour les personnes physiques lorsque la valeur de leurs actifs immobiliers est supérieure à 1 300 000 euros.

En revanche le Conseil constitutionnel a censuré d’office six cavaliers budgétaires estimant selon son considérant traditionnel que « ces dispositions ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l'État ». Cinq de ces articles portaient sur la production de rapport au Parlement pour lesquels le Conseil a précisé que « quel que puisse être l’intérêt de la production par le Gouvernement de rapports sur des politiques publiques, seuls peuvent être prévus par une loi de finances, en vertu de [la] loi organique [relative aux lois de finances], des rapports susceptibles d’améliorer l’information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ».

Au cas précis, les thèmes des rapports objets des dispositions censurées dans la loi de finances concernaient :
  • l’ouverture aux souscripteurs des contrats de retraite assurantielle d’entreprise par capitalisation de la possibilité d’un rachat en capital lors de la cessation de l’activité professionnelle ;
  • la création d'une base de données interministérielle relative au logement des bénéficiaires d'aides personnelles au logement ;
  • les enjeux relatifs à la préparation du rétablissement d'une frontière douanière avec le Royaume-Uni dans la perspective de la sortie de ce pays de l'Union européenne ;
  • un soutien renforcé à l'enseignement des langues et cultures d'Outre-mer pour ceux qui en font la demande et à la mise en valeur de la diversité des patrimoines culturels et linguistiques ;
  • les possibilités d'extension et de renforcement des mesures prévues par le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité en faveur des filières de diversification agricole ;
  • les possibilités d'étendre les mesures prévues par le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité au secteur de la pêche.
 

Validation par le Conseil constitutionnel de l’essentiel de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017

Par décision du 28 décembre 2017(1), le Conseil constitutionnel, saisi par plus de 60 députés, s’est prononcé sur la seconde loi de finances rectificative pour 2017(2).

Sur la procédure législative, les requérants soutenaient d’une part que l’introduction tardive par le Gouvernement de nombreux amendements substantiels était contraire à « l’exigence constitutionnelle d’évaluation des articles de lois » et méconnaissait les principes de clarté et de sincérité du débat parlementaire. Le Conseil constitutionnel a rejeté ces griefs en se fondant notamment sur le respect du droit d’amendement.

Par ailleurs, étaient contestées au fond les dispositions des articles 11 et 60 de la loi, qui ont trait respectivement à la mise en œuvre du prélèvement de l’impôt à la source en 2019 et au « crédit d’impôt modernisation du recouvrement ». L’article 11 prévoit notamment un mécanisme spécifique de déduction des revenus de l'année 2019 pour les cotisations versées aux régimes d'épargne retraite. En effet, les contribuables bénéficiaires de certains contrats d’épargne complémentaire peuvent déduire ces cotisations de leurs déclarations d’impôt sur le revenu. Or, lors de la mise en place du prélèvement de l’impôt à la source prévue en 2019, les revenus de l’année 2018 bénéficieront d’un crédit d’impôt. Cette spécificité risque d’inciter les contribuables à ne pas effectuer de versement sur leur retraite complémentaire en 2018. En effet, ces revenus n’étant pas imposés, la déduction des cotisations de retraites complémentaires aurait peu de sens.

Le mécanisme de l’article 11 entend inciter les contribuables à ne pas modifier leur comportement d’épargne en 2018 en leur offrant la possibilité d’une part d’acquitter un impôt plus faible que celui qu'ils auraient acquitté en l'absence de cotisation et, d'autre part, de déduire la totalité des cotisations versées en 2019. Le Conseil constitutionnel juge que cet article ne portait pas atteinte à des situations légalement acquises comme le soutenaient les requérants et le déclare conforme à la Constitution. En revanche, il a censuré les articles 24 et 29 de la loi déférée au motif qu’ils « ne trouvent pas leur place dans une loi de finances ». Le premier article autorisait les administrations fiscales à rendre publiques des informations relatives aux bénéficiaires d'aides d'État à caractère fiscal, le second traitait de l'accessibilité des données de l'administration fiscale relatives aux valeurs foncières déclarées à l'occasion de mutations.
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Assujettissement du constituant d'un trust à l'impôt de solidarité sur la fortune

Le Conseil constitutionnel s’est prononcé(1) sur la constitutionnalité du premier alinéa l'article 885 G ter du code général des impôts, dans sa rédaction issue de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011(2).

Le requérant soutenait qu’en soumettant à l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) le constituant ou le bénéficiaire réputé constituant d’un trust irrévocable et discrétionnaire à raison des biens placés dans ce trust, alors qu’il en est dépossédé et qu’il n’en dispose plus, les mesures législatives contestées méconnaissaient le principe d’égalité devant les charges publiques.

Le Conseil constitutionnel juge que la présomption de rattachement au patrimoine du constituant des biens ou droits placés dans un trust, ainsi que des produits qui y sont capitalisés, est fondée « sur des critères objectifs et rationnels en fonction de l’objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales » que poursuit le législateur.

Toutefois, le Conseil constitutionnel émet une réserve d’interprétation permettant aux constituants du trust de renverser la présomption de rattachement à leur patrimoine en démontrant « que les biens, droits et produits en cause ne leur confèrent aucune capacité contributive, résultant notamment des avantages directs ou indirects qu’il tirent de ces biens, droits ou produits », ajoutant que « cette preuve ne saurait résulter uniquement du caractère irrévocable du trust et du pouvoir discrétionnaire de gestion de son administrateur ».

Le Conseil constitutionnel décide que sous la réserve précédemment énoncée, les dispositions contestées sont conformes à la Constitution.
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