édito

Cinq lois financières en un semestre

AVerdier
Amélie Verdier
Directrice du Budget
Ministère de l'Action et des Comptes publics
À bien des égards, l’année 2017 qui s’achève a été extraordinaire. Un caractère exceptionnel lié d’abord à une année de renouvellement électoral : le calendrier politique a nécessité de décaler le calendrier budgétaire, alors que la nouvelle méthode de gouvernement et le format restreint des cabinets nous ont conduits à innover dans le travail de construction du projet de loi de finances initiale (PLF). Ainsi, la méthode d’élaboration du PLF a été revue : les tendanciels de dépenses ont été élaborés en commun avec les ministères, afin de disposer de travaux techniques partagés et ainsi limiter le nombre de sujets d’arbitrage présentés à nos autorités politiques.

Une année exceptionnelle surtout au vu du nombre de textes de loi présentés et suivis au Parlement. La direction du Budget a l’habitude de porter a minima deux lois par an, le PLF de l’exercice à venir et un projet de loi de finances rectificative (PLFR) permettant l’ajustement de l’exercice achevé – c’est le corollaire du principe d’annualité et une nécessité constitutionnelle tirée de l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Or cette année, nous en avons porté le double. En sus des deux textes « ordinaires »(1)(2), un premier PLFR(3) a été élaboré pour tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel sur la « taxe à 3 % »(4), auquel s’est ajouté un projet de loi de programmation des finances publiques (LPFP). Au total, ce sont donc 66 jours de débat , 4 573 amendements déposés(5) et quatre textes adoptés et, à l’arrivée, deux décisions du Conseil constitutionnel sur la LFI et la LFR qui confortent la solidité juridique des dispositions, notamment budgétaires.

Une vision exhaustive de l’intensité de ce semestre nécessite également de mentionner la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS)(6) ; elle est avant tout conduite par la direction de la Sécurité sociale, mais la direction du Budget a activement participé à l’élaboration et au suivi du dernier de ces textes financiers.

Je suis d’autant plus fière du travail accompli au vu de leur contenu. Un effort de sincérisation du PLF a été réalisé, d’ailleurs salué dans l’avis du 24 septembre 2017 du Haut conseil des finances publiques(7). C’est aussi un texte qui met en œuvre les engagements présidentiels : renforcement des moyens de l’État régalien(8), mise en œuvre de réformes structurelles telles que celle du logement, adoption de nombreuses évolutions fiscales qui ont été portées par la direction de la législation fiscale… La LPFP fonde, elle, une trajectoire ambitieuse de redressement de nos finances publiques, et met en place des règles qui permettront un meilleur pilotage de nos dépenses – notamment via une nouvelle norme de dépense et un objectif de dépenses totales de l’État (ODETE). Élaboré dans sa phase gouvernementale en deux semaines, adopté au Parlement en un mois, le premier PLFR est un cas d’école illustrant les capacités de réaction et d’adaptation des ministères économiques et financiers, et plus spécifiquement de la direction du Budget et de la direction de la Législation fiscale. Plus largement, ces deux lois de finances rectificatives et les deux décrets d’avance du second semestre devraient permettre de sécuriser notre retour sous les 3 % de déficit.

À l’issue de ce marathon législatif, il est temps de se tourner vers 2018 :
1. La sincérisation du budget, couplée à la baisse de la mise en réserve de précaution nécessitent de renforcer la responsabilisation des gestionnaires. Le chantier transverse « Gestion budgétaire et comptable » d’Action publique 2022 est l’occasion d’y travailler sans tabou.
2. La sécurisation, notamment juridique, de nos procédures doit être poursuivie. Le récent rapport de l’Inspection générale des finances sur la taxe à 3 % comporte ainsi des propositions à tester plus avant – je pense notamment à la question de l’avis du Conseil d’État à solliciter sur les amendements aux textes financiers voire au développement du contrôle de constitutionnalité a priori.
3. L’évolution de la discussion parlementaire des textes financiers doit être envisagée. De nombreuses pistes sont évoquées : revitalisation de la loi de règlement, allégement à l’inverse de la discussion autour du PLF, clarification du rôle des PLFR… Les discussions autour d’une possible réforme constitutionnelle pourront être l’occasion d’approfondir ce chantier.

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