Etude annuelle du Conseil d’Etat « Puissance publique et plateformes numériques : accompagner « l’ubérisation »

Le Conseil d’État a publié le 28 septembre 2017 son étude annuelle 2017 intitulée « Puissance publique et plateformes numériques : accompagner l’ubérisation »(1) dans laquelle il s’efforce dans un premier temps de présenter la vélocité et le caractère global de l’impact des plateformes numériques sur les économies et les modèles sociaux pour proposer dans un second temps les pistes d’adaptation du droit économique permettant de l’accompagner.

Définissant l’ « ubérisation » comme une transformation de l’économie fondée sur un modèle tirant parti du numérique, il constate que les plateformes numériques - espaces délimités, situés dans le monde virtuel, au sein desquels des personnes se mettent en relation et peuvent échanger – en sont la concrétisation majeure. Leur émergence invite à repenser l’ensemble des notions qui fondent la société et l’économie notamment dès lors qu’elles impliquent une désintermédiation des échanges et se substituent aux acteurs traditionnels (entreprises, banques…).

Caractériser le phénomène d’ « ubérisation »

Le Conseil d’État propose des éléments de caractérisation des plateformes numériques : organisant la multitude, elles permettent une rencontre entre des fournisseurs et des consommateurs avec une quasi-individualisation du service, elles fonctionnent grâce à une relation de confiance entre les utilisateurs et le coût des transactions réalisées tend vers zéro.

Une tentative de typologie des plateformes reprend des critères formulés tant en droit français qu’en droit européen : le caractère économique ou non de l’écosystème créé par la plateforme (création de biens communs ou activité économique), l’objet des échanges économiques (création de valeur ou partage de frais) et l'organisation des échanges économiques sur la plateforme.

Cinq catégories de plates-formes sont identifiées :
  • création de biens communs, sans dimension économique ;
  • économie contributive, qui met à disposition des utilisateurs un service fondé sur les informations que ceux-ci transmettent ;
  • courtage qui met en relation fournisseurs et de biens et services et consommateurs ;
  • partage de frais qui met également en relation fournisseurs et consommateurs mais sans réalisation de bénéfices ;
  • plateformes – activité qui fixe une part substantielle des caractéristiques de la prestation fournie et le cas échéant emploie effectivement de la main-d’œuvre.
Selon le Conseil d’État, ces trois dernières catégories devraient être soumises, au moins en partie, au droit qui régit le secteur d’activité au sein duquel elles opèrent.

Identifier les enjeux juridiques de ce changement de paradigme

Le Conseil d’État constate que le développement d’une économie fondée sur les plateformes numériques implique une remise en cause des concepts du droit économique, de la territorialité du droit, mais également des grandes catégories juridiques du droit du travail fondées sur l’économie industrielle : par exemple la distinction entre salarié et indépendant ne paraît plus tout à fait pertinente, de même que la distinction entre professionnel et non professionnel. Pour autant, il estime qu’il ne s’agit pas de créer un droit spécifique pour répondre à ces nouveaux enjeux mais de faire évoluer le droit existant.

Il s’interroge en outre sur une éventuelle « ubérisation » de l’État, dans la mesure où les fonctions régaliennes n’échappent pas à l’économie des plateformes (bitcoin pour le pouvoir de battre la monnaie, safety check de Facebook remplaçant les numéros verts d’urgence). Les services publics économiques sont particulièrement concernés par cette transformation.

Accompagner ces innovations

Le Conseil d’État formule 21 propositions articulées autour de trois grands axes :

1. Présenter un « paquet européen » sur l’innovation technologique et les droits fondamentaux pour libérer l’innovation et protéger l’individu

Convaincu que c’est au niveau européen de donner une réponse à ces nouveaux enjeux, le Conseil d’État suggère un vecteur juridique unique pour harmoniser les règles applicables à cette nouvelle économie, qui contiendrait notamment le cadre applicable à la protection des données personnelles, au déréférencement et au respect du droit de la concurrence. Ce vecteur reconnaîtrait un principe d’unicité du droit, définirait la notion de professionnel ou encore consacrerait les principes de loyauté et de responsabilité du fonctionnement des algorithmes.

2. Favoriser, dans l’ordre juridique interne, le développement de l’économie des plateformes tout en veillant à l’équité des règles et à la protection des droits des salariés

Selon le Conseil d’État, pour développer l’entreprenariat individuel, il est nécessaire de simplifier les changements de régimes juridiques, fiscaux et sociaux et de renforcer l’accompagnement des travailleurs. Il préconise en outre de revoir la législation fiscale applicable aux plateformes, afin qu’elle soit identique aux opérations réalisées selon d’autres modalités et d’encourager l’émergence de représentations à destination des travailleurs des plateformes pour leur permettre de faire valoir leurs droits.

3. Tirer les conséquences des dynamiques sociétales de « l’ubérisation » sur l’organisation et le fonctionnement des pouvoirs publics

Le Conseil d’État invite à dresser une cartographie des activités concurrencées par les plateformes et de les réorganiser en conséquence et, plus globalement, à favoriser le développement des services publics numériques.
 

Circulaire sur le Programme « Action publique 2022 »

Précédant l’examen en Conseil des ministres du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022(1), une circulaire du Premier ministre a présenté le 26 septembre les grandes lignes du programme « Action publique 2022 »  destiné à « dégager des économies structurelles à moyen terme ».

Le gouvernement prévoit une baisse de plus de trois points de PIB de la dépense publique en intégrant, dès 2020, la mise en œuvre de réformes structurelles, après évaluation de l’efficience des dépenses publiques, politique par politique.

Ce processus de réforme, placé sous l’autorité du Premier ministre, avec l’appui du ministre de l’action et des comptes publics, couvre l’ensemble des administrations publiques : État, opérateurs, collectivités territoriales et organismes de Sécurité sociale. Chaque ministère est chef de file des politiques publiques qui le concernent.

La circulaire du Premier ministre du 26 septembre 2017(2) précise ainsi les modalités de ce programme et fixe trois objectifs prioritaires :
  • améliorer la qualité des services publics, en développant la relation de confiance entre les usagers et les administrations et en accentuant la transformation numérique de ces services ;
  • offrir aux agents publics un environnement de travail modernisé en les impliquant pleinement dans la définition et le suivi des transformations ;
  • accompagner rapidement la baisse des dépenses publiques en vue de réduire de trois points la part de la dépense publique dans le PIB d’ici 2022.
Le programme Action publique 2022 comprend trois volets : les travaux du Comité Action publique 2022 (CAP 22), le Grand Forum de l’action publique à l’écoute des agents publics et des usagers et cinq chantiers transversaux de transformation.

Composé de personnalités qualifiées françaises ou étrangères, de chefs d’entreprises, de parlementaires, d’élus locaux et de hauts fonctionnaires, le CAP 22 sera chargé de produire un rapport d’ici la fin du 1er trimestre 2018 identifiant des réformes structurelles et des économies assortis de propositions de transferts de compétence entre les différents niveaux de collectivités publiques ou au secteur privé et le cas échéant d’abandons de missions.

Chaque ministère proposera des réformes structurelles et des transformations à horizon 2022 sur quatre points spécifiques : le périmètre souhaitable des politiques publiques, le niveau de portage le plus pertinent, les économies durables et structurelles et les pistes d’amélioration de la qualité du service.

En outre, chaque ministère devra contribuer aux travaux de cinq chantiers transversaux portant sur la simplification administrative et l’amélioration de la qualité de service, la transformation numérique, la rénovation du cadre des ressources humaines, l’organisation territoriale des services publics et la modernisation de la gestion budgétaire et comptable.

Enfin, un Grand Forum de l’action publique sera organisé en vue de recueillir les attentes et propositions des citoyens sur la transformation du service public, à ce titre chaque ministère animera un des treize forums régionaux des services publics organisés entre novembre et décembre 2017.

À la suite de cette phase de diagnostic, chaque ministère soumettra son plan de transformation ministériel pour arbitrage en Conseil des ministres d’ici l’été 2018.
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Remise du rapport économique de l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) sur la France en 2017

Angel Gurria, secrétaire général de l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), a présenté le 14 septembre 2017, la nouvelle étude économique sur la France à Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances(1).

Selon les estimations de l’OCDE, la croissance économique de la France, tirée par la consommation et l’investissement, devrait atteindre au moins 1,7 % en 2017-2018, en hausse par rapport aux prévisions de 1,3 % de juin dernier, taux le plus élevé enregistré depuis six ans. Le rapport pointe également que l’ « efficacité du système de protection sociale » et « l’existence d’un salaire minimum » permettent à la France de connaître un taux de pauvreté inférieur à ceux observés dans la plupart des autres pays de l’OCDE.

Pour autant, le rapport estime que de nouvelles réformes sont nécessaires pour maintenir la protection sociale à son niveau actuel, stimuler la création d’emplois et garantir la viabilité des finances publiques. L’OCDE propose ainsi d’engager plusieurs actions prioritaires pour l’avenir : rendre la fiscalité plus favorable à la création d’emplois et à la productivité, favoriser une plus grande inclusivité du marché du travail et améliorer la situation des populations des quartiers défavorisés et marginalisés. En outre, l’OCDE invite à définir une stratégie de long terme en vue de réduire et cibler la dépense publique pour garantir la protection sociale et améliorer ses effets sur la diminution des inégalités.

Les auteurs du rapport recommandent donc de :
  • simplifier le système de formation et développer l’apprentissage dans des lycées professionnels en encourageant les entreprises à former de jeunes apprentis ;
  • inciter davantage les enseignants à exercer auprès d’élèves issus de milieux défavorisés en leur offrant de meilleurs salaires et des perspectives de carrière plus favorables;
  • mettre davantage l’accent sur les méthodes pédagogiques innovantes afin de repérer et de s’employer à résoudre les difficultés d’apprentissage et de répondre aux besoins différenciés des élèves d’une même classe.
De même, pour favoriser l’emploi et la production, le rapport considère que la législation du travail doit offrir aux entreprises, comme aux travailleurs, des marges de négociations plus importantes sur les conditions de travail et de salaires.

Le rapport souligne en outre que les dépenses publiques de la France, 56,4 % du PIB en 2016, sont les plus élevées de tous les pays de l’OCDE. En particulier, la France devrait s’employer à réduire les taux de l’impôt sur les revenus du travail pour les bas salaires et de l’impôt sur les revenus du capital, à passer à un système de retraite unique et à relever progressivement l’âge de départ à la retraite en s’alignant sur l’espérance de vie, à mieux maîtriser la coordination entre les prestataires de santé et à renforcer leur rôle en matière de prévention.

Enfin, le rapport consacre un chapitre spécifique aux quartiers défavorisés pour lesquels des investissements ciblés dans les infrastructures de transport et de logement ainsi que dans l’éducation et la formation pourraient, selon ses auteurs, améliorer les perspectives économiques et le bien-être des populations concernées.
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Décision n° 2017-655 QPC du 15 septembre 2017, M. François G : accès aux archives publiques émanant du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement

Saisi le 29 juin 2017 par le Conseil d’État (n° 409568) d’une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a, dans sa décision n° 2017-655 du 15 septembre 2017, jugé conformes à la Constitution le deuxième alinéa et la première phrase du dernier alinéa de l’article L. 213-4 du code du patrimoine(1) portant sur le protocole relatif aux conditions de traitement, de conservation, de valorisation ou de communication des documents d’archives publiques émanant du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement.

Introduite par la loi n°2008-696 du 15 juillet 2008 relative aux archives, ces dispositions sont venues encadrer la pratique contractuelle des protocoles de remise entre l’administration des archives et la partie versante. Ces conventions : i) énuméraient les documents remis aux archives nationales, ii) garantissaient la maîtrise par la partie versante et son mandataire de leur accès et iii) prévoyaient l’autorisation écrite pour leur consultation ou reproduction par toute autre personne.

Le dernier alinéa codifié à l’article L. 213-4 du code du patrimoine prévoit toutefois que « les documents d'archives publiques versés antérieurement à la publication de la [loi du 15 juillet 2008] demeurent régis par les protocoles alors signés. (…) ». Il s’agit ainsi de préserver les droits des mandataires des parties versantes dont la désignation est dorénavant interdite pour les protocoles postérieures à la loi du 15 juillet 2008.

Selon le requérant, qui s’était vu refuser la communication de documents relatifs à la politique de la France à l’égard du Rwanda entre 1990 et 1995 et issus des archives de la présidence de François Mitterrand, les dispositions contestées en conférant aux responsables politiques ou à leur mandataire un droit exclusif d’autoriser la divulgation anticipée des documents qu’ils ont versés aux archives, méconnaissaient le droit de demander des comptes à un agent public de son administration, protégé par l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

Comme indiqué dans le commentaire de la décision, seules quatre décisions du Conseil constitutionnel ont jusqu’alors fait application directe de ce principe composant l’un des fondements de l’objectif de valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice (v. par ex. : décision n° 2012-235 QPC du 20 avril 2012, Association Cercle de réflexion et de proposition d’actions sur la psychiatrie (2)) et de l’exigence de bon emploi des deniers publics (décision n° 2009-575 DC du 12 février 2009, Loi pour l’accélération des programmes de construction et d’investissement publics et privés(3)). Plus particulièrement, le Conseil constitutionnel avait pu estimer que les exigences prévues à l’article 15 de la Déclaration de 1789 étaient invocables en QPC(4) et a pu considérer les membres du Gouvernement et les élus locaux pour les actes accomplis dans l’exercice de leur fonction comme des « agents publics » au sens de ces dispositions(5).

Par sa décision du 15 septembre 2017, le Conseil constitutionnel a jugé, dans un paragraphe de principe inédit, que l’article 15 de la Déclaration de 1789 garantit « le droit d’accès aux documents d’archives publiques » qui peut faire l’objet de limitations par le législateur si elles sont « liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général » et ne portent pas « atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi ».

Le Conseil constitutionnel a ensuite considéré que le législateur avait accordé aux archives du Président de la République, du Premier ministre et aux membres du Gouvernement « une protection particulière à ces archives, qui peuvent comporter des informations susceptibles de relever du secret des délibérations du pouvoir exécutif et, ainsi, favoriser la conservation et le versement de ces documents » et a également relevé que cette restriction était limitée dans le temps.

Dans ces conditions, les limitations apportées par les dispositions de l’article L. 213-4 du code du patrimoine à la possibilité d’accéder aux archives du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement sont justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à cet objectif et ne méconnaissent par l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyens de 1789.
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