Dépôt du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

Lors du Conseil des ministres du 27 septembre 2017, le ministre de l’économie et des finances et le ministre de l’action et des comptes publics ont présenté le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022(1).

La trajectoire de finances publiques proposée par le Gouvernement pour le financement de ses priorités fixe conformément aux objectifs du débat d’orientation des finances publiques :
  • un objectif principal d’« infléchissement substantiel » de la dette publique : réduction de la dette publique de 5 points de produit intérieur brut (PIB) d’ici 2022
  • la réduction du déficit public (- 2 points de PIB d’ici 2022). Le Gouvernement annonce vouloir renouer avec « le sérieux budgétaire », en évitant les sous-budgétisations constatées lors des précédents budgets et en basant ses prévisions macro-économiques sur des hypothèses « prudentes et réalistes ». Dès 2018, l’amélioration de l’état des finances publiques doit faciliter le retour de la France en dessous de 3 % du PIB de déficit public, lui permettant ainsi de sortir de la procédure pour déficit public excessif engagée par la Commission européenne depuis 2009.
  • la baisse des prélèvements obligatoires d’un point d’ici 2022
  • la réduction progressive de l’impôt sur les sociétés jusqu’à 25 %,
  • la suppression des cotisations maladie et chômage des salariés et transformation du crédit d’impôts pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en allègement de charge pour les entreprises.
  • la réduction des dépenses publiques de 3 points de PIB sur la période, grâce à des réformes structurelles issues des évaluations menées dans le cadre du processus « Action publique 2022 »(2) :  programme de transformation ministérielle, couvrant l’ensemble des administrations publiques et de la dépense publique, piloté par le Premier ministre avec l’appui du ministre de l’action et des comptes publics. Un Comité Action Publique 2022 identifiera les réformes structurelles envisageables et des économies significatives et durables, « en faisant émerger des idées et des méthodes nouvelles », pour chaque politique publique.
Le cadre de programmation financière prévoit en outre une rénovation des instruments propres à accompagner la maîtrise des dépenses de l’Etat : la mise en place d’une « norme de dépenses pilotables » concentrée sur les moyens alloués aux politiques mises en œuvre directement et un « objectif de dépenses totales de l’Etat (ODETE) qui couvre l’ensemble des dépenses de l’Etat. Sont également fixées les règles d’information du Parlement lui permettant de contrôler le respect de la trajectoire présentée.

Dans son avis du 24 septembre 2017 sur le texte(3) le Haut conseil des finances publiques a regretté que la trajectoire de réduction du déficit structurel ne soit pas suffisamment appuyée. En effet, l’ajustement structurel annuel retenu par le Gouvernement (0,1 point en 2018) repousse l’atteinte de l’objectif à moyen terme de solde structurel « au-delà de l’horizon de la programmation ».
 

Dépôt du projet de loi de finances pour 2018

Le ministre de l’économie et des finances et le ministre de l’action et des comptes publics ont présenté le 27 septembre 2017 en Conseil des ministres le projet de loi de finances pour 2018(1). Selon les prévisions macroéconomiques, le gouvernement prévoit une croissance économique de 1,7% du produit intérieur brut (PIB) en 2017 et 2018.

Le déficit public devrait être contenu sous le seuil des 3 % du PIB avec une prévision à 2,9% en 2017 et 2,6% en 2018, permettant ainsi à la France de se conformer aux normes budgétaires européennes dès 2018. Les prévisions ciblent malgré tout une stabilisation de la dette publique à 96,8 % du PIB en 2018.

Le prochain projet de budget prévoit la perception de 303 Md€ de recettes nettes et fixe les dépenses nettes à 386,3 Md€, dont 20,2 Md€ au titre du prélèvement au profit de l’Union européenne.

Le budget pour 2018 compte 30 missions. Au titre des dépenses, plusieurs efforts budgétaires soutiennent les priorités annoncées par le Gouvernement : la mission « Défense » bénéficiera de 1,8 milliard d'euros de crédits supplémentaires (34,4 milliards d'euros au total) soit une hausse de 5,6% par rapport au budget 2017 (la provision pour les opérations extérieures sera abondée de 200 M€ par an dès 2018), les autres augmentations concernent la mission « Justice » pour 0,3 Md€ , la mission « Ecologie » pour 0,5 Md€ ou encore le lancement d’un grand plan d’investissement (GPI) de 57 Md€ sur le quinquennat. Parmi les principales mesures fiscales du projet de loi figurent : i) la suppression des cotisations chômage et maladie pour les salariés, ii) la hausse de la contribution sociale généralisée (CSG) à hauteur de 1,7 point, iii) pour 80% des ménages, la réduction d’un tiers de la taxe d’habitation en 2018, première étape vers sa suppression dans les trois ans, iv) l’instauration d’un prélèvement forfaitaire unique de 30% (flat-tax) pour les revenus du capital, intégrant à la fois l’impôt sur le revenu et les prélèvements sociaux, v) la suppression de l’impôt de solidarité sur la fortune et la création de l’impôt sur la fortune immobilière (IFI), vi) la prolongation pour quatre ans de l’avantage fiscal lié à un investissement immobilier locatif (loi "Pinel") dans les zones tendues, vii) l’augmentation de la fiscalité sur les carburants et plus particulièrement sur le diesel, viii) la prime pour la reconversion des véhicules les plus polluants ("prime à la casse") et le renforcement du malus pour les automobiles neuves les plus polluantes.

Pour les entreprises, les principales mesures sont : i) la transformation progressive du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en allègement de cotisations patronales, ii) la suppression de la contribution additionnelle à l’impôt sur les sociétés de 3%, iii) la suppression de la contribution de 3 % sur les revenus distribués.

Dans son avis relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2018(2) en date du 27 septembre 2017, le Haut conseil des finances publiques a considéré que les prévisions de croissance du Gouvernement étaient prudentes tout en relevant que les « les objectifs de maîtrise de la dépense pour 2018 sont plus exigeants que ceux des années précédentes ».
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Communication de la Commission européenne pour une imposition juste et efficiente de l’économie numérique

Le 21 septembre 2017, la Commission européenne a publié une communication intitulée « Un système d’imposition juste et efficace au sein de l’Union européenne pour le marché unique numérique »(1) qui doit servir de base de discussion entre Etats membre afin de garantir, à terme, « une imposition de l’économie numérique qui soit équitable et propice à la croissance ».

La Communication rappelle que l’économie numérique est l’une des dix priorités du programme de travail de la Commission. L’instauration de règles juridiques et fiscales stables et harmonisées doit assurer la sécurité juridique et offrir davantage d’opportunités numériques pour les citoyens et les entreprises de l’UE. Les retombées économiques de l’économie numérique pour l’économie européenne sont en effet estimés à 415 Md€ par an.

Les principales difficultés pour les pouvoirs publics à taxer de manière juste l’économie numérique résident en général dans le choix du lieu d’imposition et dans l'assiette de la taxe dans une économie dématérialisée. Selon la communication, trois objectifs doivent guider cette approche de la taxation de l’économie numérique : i) assurer la compétitivité des entreprises européennes ; ii) renforcer l’intégrité du marché unique ; iii) garantir la pérennité de ce régime fiscal.

Cette communication, qui ouvre la voie à une proposition législative de la Commission dans ce domaine, énonce ainsi le principe selon lequel les revenus de l’économie numérique devraient être taxés là où sont réalisés les bénéfices. Des propositions qui pourraient plus rapidement être mises en place sont également évoquées, comme une taxe ciblée sur le chiffre d’affaires ou une taxe sur les messages publicitaires.
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Publication d’un référé de la Cour des comptes sur les dépenses fiscales en faveur du logement social

Le 18 septembre 2017, la Cour des comptes a rendu public un référé sur les dépenses fiscales en faveur du logement social(1). Cette enquête portait sur quatre mesures représentant une dépense fiscale d’environ 3,7 Md€ en 2015 : i) l’exonération de l’impôt sur les sociétés pour les organismes de logement social (1 Md€) ; ii) l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pour les immeubles à caractère social (0,7 Md€) ; iii) le taux réduit de TVA dans le secteur du logement social sur les acquisitions de terrains à bâtir (0,2 Md€) ; iv) le taux réduit de TVA dans le secteur du logement social sur les autres opérations (1,8 Md€).

Examinant les données relatives à l’exonération de l’impôt sur les sociétés et de la TFBP, la Cour constate que ces mesures sont « mal ciblées » et « peu efficaces », notamment au regard de leur objectif : la différenciation des aides aux bailleurs sociaux en fonction de la localisation des besoins et du caractère social des catégories de logements.

S’agissant de l’application du taux réduit de TVA, la Cour regrette la complexité du système actuel. Elle a notamment relevé qu’il existe soixante-dix cas possibles d’application de ce régime à taux réduit et que, entre 1991 et 2016, la longueur du texte des dispositions législatives applicables à cette mesure a été multipliée par douze.

La Cour recommande donc la suppression des mesures d’exonération de l’impôt sur les sociétés en faveur du secteur du logement social, et appelle à remplacer le régime d’exonération de la TFBP par des subventions ciblées. Elle invite enfin à simplifier les dispositions du Code général des impôts relatives au taux réduit de TVA en faveur du secteur du logement.
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Une proposition d’initiative citoyenne soumise par un ressortissant grec afin de permettre l’effacement de la dette publique des pays en état de nécessité ne peut pas être enregistrée par la Commission européenne

Par un arrêt en date du 12 septembre 2017(1), la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) s’est prononcée sur le refus par la Commission d’enregistrer une proposition d’initiative citoyenne européenne (ICE) suggérant la suppression de la dette publique pour des Etats membres en état de nécessité.

Prévue à l’article 11 du Traité sur l’Union européenne, l’ICE consiste en une invitation faite à la Commission de présenter une proposition législative portant sur « des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu'un acte juridique de l'Union est nécessaire aux fins de l'application des traités », dès lors qu’elle est soutenue par au moins un million de citoyens européens issus d’au moins 7 Etats membres de l’UE.

Une ICE intitulée « Un million de signature pour une Europe solidaire », dont l’objet était de consacrer « le principe de l’état de nécessité, selon lequel, lorsque l’existence financière et politique d’un État est menacée du fait du remboursement d’une dette odieuse, le refus de paiement de cette dette est nécessaire et justifié » n’avait pas été enregistré par la Commission européenne(3), au motif qu’elle ne relevait manifestement pas de ses attributions. L’ICE se prévalait des principes de politique économique et monétaire de l’UE prévus aux articles 119 à 144 du traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE).

L’auteur de l’ICE, après avoir vu son recours contre la décision de la Commission rejeté par le Tribunal de l’UE, a saisi la CJUE. Cette dernière a rejeté le pourvoi du requérant et confirmé l’arrêt du TUE(4).

La CJUE a tout d’abord estimé que la décision de rejet de la Commission était suffisamment motivée, notamment au regard du manque de clarté de la proposition d’initiative. Elle confirme également l’analyse du TUE selon laquelle l’article 122 du TFUE(5) ne peut pas servir de base à l’adoption d’un principe habilitant « en substance, un Etat membre à décider unilatéralement de ne pas rembourser tout ou partie de sa dette ».

En outre, elle confirme que le principe d’état de nécessité ne peut pas relever de la notion d’assistance accordée par l’UE, « dans la mesure où un tel principe viserait non pas la seule dette d’un État membre envers l’Union, mais également la dette détenue par d’autres personnes publiques ou privées et ainsi, notamment, par des États membres ».

Enfin, elle juge qu’un tel principe ne peut pas non plus être justifié au titre de l’article 136 TFUE(6) qui permet au Conseil d’adopter des mesures « afin de contribuer au bon fonctionnement de l’union économique et monétaire », puisque les prérogatives du conseil en la matière sont circonscrites à l’adoption de mesures de coordination.
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