Remise au Premier président de la Cour de cassation du rapport intitulé « Quelle indépendance financière pour l’autorité judiciaire » relatif à l’élaboration d’un nouveau mode d’administration budgétaire de l’autorité judiciaire

Le 11 septembre 2017, le professeur Michel Bouvier a remis au premier président de la Cour de cassation et au procureur général près cette Cour le rapport de son groupe de travail relatif à l’élaboration d’un nouveau mode d’administration budgétaire de l’autorité judiciaire visant à mieux garantir l’exécution de ses missions(1).

La première partie de la réflexion menée par le groupe de travail est consacrée à l’état des lieux et aux enjeux financiers de l’indépendance de l’autorité judiciaire. Dans une situation de forte contrainte budgétaire, les auteurs du rapport soulignent que l’organisation actuelle n’est plus en mesure de répondre aux besoins des juridictions.

Au plan budgétaire, le rapport souligne que tandis que les juridictions de l’ordre administratif et de l’ordre financier bénéficient de l’autonomie budgétaire, les juridictions judiciaires sont rattachées à la direction des services judiciaires du ministère de la justice et au budget global de ce ministère. De plus, l’autorité judiciaire ne fait pas l’objet d’un traitement particulier dans la préparation des lois de finances, elle est assujettie aux gels de crédits, à la différence des juridictions administratives et financières à raison de leur rôle constitutionnel de conseil ou de contrôle du gouvernement.

Les crédits de la mission « Justice » dans la dernière loi de finances s’élèvent à 9,14Mds€ en autorisation d’engagement et de 6,89 Mds€ en crédits de paiement. Toutefois, au sein de cette mission, le budget des juridictions judiciaires entre en concurrence avec celui d’autres administrations - administration pénitentiaire, protection judiciaire de la jeunesse, accès au droit. De plus, les dépenses liées aux frais de justice pénale et civile ont augmenté sous l’effet de nouvelles techniques d’investigation. Les crédits votés étant limitatifs, il s’ensuit mécaniquement une réduction de la part allouée au fonctionnement de la Justice. A titre de comparaison, la commission des finances du Sénat a calculé en 2016 que le coût d’une décision de justice administrative était supérieur de 600 euros à celui d’une décision de l’autorité judiciaire.

Au plan organisationnel, le découpage du territoire en grandes régions a rendu plus complexes les relations institutionnelles des chefs de juridiction - la gestion des juridictions est déconcentrée au niveau des cours d’appel depuis 1996 - avec les administrations et les collectivités territoriales lorsque le ressort juridictionnel est réparti sur plusieurs régions. Tel est notamment le cas pour la gestion immobilière des bâtiments abritant les juridictions et leurs services appartenant aux collectivités territoriales. Le rapport souligne également les efforts importants liés à l’’informatisation et à la dématérialisation des procédures, tout en regrettant l’absence d’interconnexion entre la plupart des fichiers judiciaires (casier judiciaire, fichier national automatisé des empreintes génétiques, fichier national automatisé des empreintes digitales, fichier des personnes recherchées, fichier des permis de conduire) dans le contexte sécuritaire actuel. Il rappelle que la loi de modernisation de la Justice du XXIème siècle(2) a prévu, d’ici 2022, l’accès du justiciable à la justice civile de manière dématérialisée.

A partir de ce constant, la seconde partie du rapport formule 21 propositions destinées à renforcer l’autonomie de gestion des juridictions. Parmi ces propositions, le rapport préconise :
- dans le prolongement du rapport de la Cour des comptes de 2013(3), la réduction du nombre de cours d’appel en s’alignant sur le périmètre des régions administratives. Cette réduction s’accompagnerait de l’attribution d’un budget opérationnel de programme et d’un seul pôle de gestion des crédits par cour d’appel;
- une gestion déconcentrée des plates-formes techniques interrégionales issues de la révision de la carte judiciaire de 2007 rassemblant l’informatique, les télécommunications, la gestion de proximité des ressources humaines et l’action sociale, l’immobilier, le budget et la comptabilité. Transformées en 2017 en neuf délégations interrégionales dépendant directement du secrétaire général du ministère de la justice, ces délégations devraient en référer aux chefs de cour d’appel qui d’ailleurs devraient être associés à la programmation des opérations d’investissement immobilier de leur ressort;
- la mise en œuvre d’une politique d’open data permettant l’accès et l’utilisation des décisions de justice, à l’instar de l’ouverture engagée par la Cour de cassation, afin de favoriser le travail d’explication des avancées et des apports du droit et la convergence des jurisprudences;
- d’associer, comme y invite un rapport d’information du Sénat d’avril 2017(4), le Conseil supérieur de la magistrature et les juridictions judiciaires à l’appréciation des besoins en personnels, à recruter selon leur profil et à former à la connaissance de la LOLF et aux pratiques de gestion financière. convergence des jurisprudences;
- de développer des indicateurs de gestion, un modèle comptable et le contrôle de gestion;
- de sécuriser les crédits, en adoptant une loi de programmation pour la justice permettant la mise à niveau de ses moyens, en l’exemptant des dispositifs de régulation budgétaire, en développant des ressources propres (le droit de timbre, le droit de « seconde copie » des décisions de justice), en supprimant l’obligation de crédits limitatifs et en allouant la totalité des dotations budgétaires aux chefs de cour dès le début de l’année.
Les crédits de la mission « Justice » pourraient réunir d’une part les programmes liés directement au fonctionnement des juridictions judiciaires tandis qu’une autre mission regrouperait les autres programmes. Un dialogue de décision serait instauré entre le ministère de la justice et les conférences de chefs de cour. Le Conseil supérieur de la magistrature serait doté d’une nouvelle compétence d’avis sur le projet de loi de finances de l’année au moment du débat d’orientation des finances publiques.
 

Précisions sur l’application aux instances en cours d’une déclaration d’inconstitutionnalité

Par une décision du 10 août 2017(1), le Conseil d’Etat précise les effets sur les instances en cours d’une déclaration d’inconstitutionnalité prononcée par le Conseil constitutionnel saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC).

En application du deuxième alinéa de l’article 62 de la Constitution(2), une disposition déclarée inconstitutionnelle dans le cadre d’un contrôle a posteriori, est « abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d’une date ultérieure fixée par cette décision ». Ces mêmes dispositions, dans un objectif de garantie de la sécurité juridique, ont par ailleurs reconnu au juge constitutionnel un pouvoir de modulation dans le temps lui permettant de déterminer « les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause ».

Dans un considérant de principe posé dans les décisions n°2010-108 QPC(3) et n°2010-110 QPC(4) rendues le 25 mars 2011, le Conseil constitutionnel a précisé les effets par défaut d’une déclaration d’inconstitutionnalité permettant ainsi au juge du litige de palier le silence d’une décision QPC sur les effets de la censure : l'applicabilité immédiate aux contentieux en cours est un effet automatique sauf si le Conseil constitutionnel en dispose autrement.

Au cas d’espèce, par une décision QPC du 2 mars 2016(5), le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution les dispositions du paragraphe III de l’article 32 de la loi n°2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014. Le 12ème considérant précise que cette déclaration d’inconstitutionnalité « peut être invoquée dans toutes les instances introduites à cette date et non jugées définitivement ».

Postérieurement à cette décision, le Conseil d’Etat a été saisi d’un pourvoi en cassation d’un jugement du tribunal administratif de La Réunion retenant les dispositions déclarées inconstitutionnelles pour écarter un moyen et rejeter la requête.

Le Conseil d’Etat juge que la notion « d’instances introduites à la date de publication de la décision et non jugées définitivement » retenue par le Conseil constitutionnel implique qu’il est possible de se prévaloir de la déclaration d’inconstitutionnalité dans toutes les instances qui n’ont pas donné lieu à des décisions devenues irrévocables. Ce moyen peut être soulevé en cassation pour la première fois devant le Conseil d’Etat. Le Conseil d’Etat annule donc le jugement du tribunal administratif du 28 janvier 2016, fondé sur des dispositions déclarées inconstitutionnelles par une décision du 2 mars 2016.
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