Adoption définitive des projets de loi organique et ordinaire pour la confiance dans la vie politique

Le projet de loi organique(1) et le projet de loi ordinaire(2) pour la confiance dans la vie politique ont été définitivement adoptés par le Parlement au début du mois d’août. Ces deux projets de loi s’inscrivent dans le cadre de la réforme tendant à la moralisation de la vie publique.

Le projet de loi organique impose aux candidats à l’élection présidentielle de remettre au Conseil constitutionnel, en sus d’une déclaration patrimoniale, une déclaration d’intérêts et d’activités. Il confie à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) la mission d’apprécier, par la publication d’un avis, l’évolution du patrimoine du Président de la République entre le début et la fin de son mandat.

Un nouveau système de prise en charge des frais de mandat parlementaire sera mis en place, remplaçant l’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM). Chaque assemblée parlementaire déterminera les règles relatives au remboursement de ces frais (prise en charge directe, remboursement sur présentation de justificatifs, versement d’une avance) ainsi que les modalités selon lesquelles l’organe chargé de la déontologie parlementaire contrôlera ces dépenses. Le projet de loi organique prévoit par ailleurs la suppression de la réserve parlementaire.

L’administration fiscale sera chargée de vérifier si les parlementaires ont respecté, au début de leur mandat, leurs obligations fiscales. Elle transmettra au bureau de chaque assemblée et à chaque parlementaire, dans le mois suivant la date de l’entrée en fonctions de l’intéressé, une attestation constatant s’il a satisfait ou non à ses obligations de déclaration et de paiement des impôts. En cas de manquement avéré, le Conseil constitutionnel pourra déclarer le parlementaire visé inéligible à toutes les élections pour une durée maximale de trois ans et démissionnaire d’office de son mandat. Le projet de loi ordinaire instaure également une peine complémentaire d’inéligibilité de dix ans pour les candidats aux élections législatives et sénatoriales, en cas de crimes ou d’infractions constitutifs d'un manquement à la probité, de faux administratifs, d’infractions en matière électorale ou de financement des partis, ou d’infractions fiscales.

Afin d’éviter les conflits d’intérêts, les parlementaires ne pourront plus exercer de prestations de conseil en cours de mandat. Le texte prévoit toutefois qu’un député ou sénateur qui a commencé ce type d’activités plus de douze mois avant son entrée en fonction pourra poursuivre celle-ci. Le projet de loi ordinaire donne à chaque assemblée le pouvoir de fixer ses propres règles en matière de prévention des conflits d’intérêts. Dans ce domaine, seront créés deux registres publics recensant, d’une part, les cas dans lesquels un parlementaire a estimé devoir ne pas participer aux travaux du Parlement en raison d’une situation de conflit d’intérêts, et, d’autre part, les cas dans lesquels un membre du Gouvernement a estimé ne pas devoir exercer ses attributions pour les mêmes raisons.

Il est prévu d’interdire aux membres du Gouvernement, aux parlementaires et aux titulaires de fonctions exécutives locales d’employer des membres de leur famille. Sont distingués les emplois destinés à « la famille proche » (conjoint, partenaire de pacs, concubin, parents et enfants ainsi que ceux du conjoint), qui deviendraient interdits et passibles de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende, et les emplois pour les personnes appartenant à un cercle plus éloigné, qui devraient faire l’objet d’une déclaration à la HATVP ou auprès de l’organe de déontologie des assemblées parlementaires. Cette obligation déclarative est également prévue en cas d’emploi croisé (recrutement d’un collaborateur de la famille d’un autre élu ou ministre).

Les comptes des partis politiques seront contrôlés par la Cour des comptes. Dorénavant, les personnes morales, à l’exception des partis et groupements politiques ainsi que des établissements de crédit et sociétés de financement ayant leur siège social au sein de l’Union européenne, ne pourront ni consentir des prêts aux partis et groupements politiques ni apporter leur garantie aux prêts octroyés. Les personnes physiques ne pourront plus, quant à elles, consentir de prêts que si elles sont de nationalité française ou résident en France, et pour une durée qui ne pourra être supérieure à cinq ans. Enfin, seront créés un médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques, chargé de concourir « au financement légal et transparent de la vie politique », ainsi qu’une « Banque de la démocratie », chargée d’octroyer aux candidats, partis et groupements politiques, « en cas de défaillance avérée du marché bancaire », des prêts ou des garanties nécessaires au financement des campagnes électorales.

Les deux projets de loi ont été déférés au Conseil constitutionnel les 9 et 10 août derniers.
 

Circulaire relative à la maîtrise du flux des textes réglementaires et de leur impact

Le 26 juillet 2017, le Premier ministre a adressé aux ministres et secrétaires d’Etat une circulaire relative à la maîtrise du flux des textes réglementaires et de leur impact(1). Elle contient plusieurs mesures visant à réduire le volume de normes existantes et renforcer l’évaluation préalable des textes réglementaires.

Elle instaure une règle de double-compensation selon laquelle toute nouvelle norme réglementaire doit être compensée par la suppression ou, en cas d’impossibilité avérée, la simplification d’au moins deux normes existantes de niveau équivalent. Les abrogations ou simplifications doivent intervenir dans le même champ ministériel ou dans le cadre de la même politique publique que la norme créée. Toute dérogation à cette prescription est soumise à l’arbitrage du cabinet du Premier ministre.

Cette mesure s’applique pour tous les décrets comportant des normes nouvelles contraignantes opposables (i) aux acteurs de la société civile (entreprises, associations, particuliers), (ii) aux services déconcentrées et (iii) aux collectivités territoriales. Néanmoins, elle ne concerne pas les projets de décret sans impact pour la charge administrative des acteurs de la société civile et les décrets pris pour la première application d’une loi ou d’une ordonnance.

En outre, la circulaire entend limiter la sur-transposition des directives de l’Union européenne : toute mesure allant au-delà des exigences d’une directive est par principe proscrite. Les dérogations à ce principe seront soumises à l’arbitrage du cabinet du Premier ministre. Cette mesure porte sur le flux des transpositions mais également sur le stock : toutes les mesures de sur-transposition identifiées par une mission d’inspection feront l’objet d’un réalignement sur le niveau de contrainte exigé par l’Union européenne.

La circulaire d’application du Premier ministre du 31 août comporte en annexe un nouveau modèle de fiche d’impact et de fiche relative à la maîtrise du flux de la réglementation(2).
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Le Conseil d’Etat précise les conditions dans lesquelles l’autorité administrative peut procéder à une consultation ouverte

Par un arrêt du 19 juillet 2017(1), le Conseil d’Etat, saisi d’une requête en annulation du décret n°2016-1264 du 28 septembre 2016 portant fixation du nom et du chef-lieu de la région Occitanie(2), confirme la légalité de l’acte contesté et précise pour la première fois les conditions dans lesquelles doivent se dérouler les consultations ouvertes prévues à l’article L. 131-1 du code des relations entre le public et l’administration(3).

Selon les dispositions de cet article, les autorités administratives (administrations de l’Etat, collectivités territoriales et leurs établissements publics administratifs) peuvent « associer le public à la conception d’une réforme ou à l’élaboration d’un projet ou d’un acte ». Elles doivent pour cela rendre publiques les modalités de cette procédure, mettre à disposition des personnes concernées les informations utiles, leur assurer un délai raisonnable pour y participer et veiller à ce que les résultats ou les suites envisagées soient, au moment approprié, rendus publics.

Pour assurer le respect de ces dispositions, le Conseil d’Etat précise que l’autorité administrative doit notamment mettre à disposition des personnes concernées « une information claire et suffisante sur l’objet de la consultation et ses modalités », « la définition du périmètre du public consulté » doit être « pertinente au regard de son objet » et, afin d’assurer la sincérité de la consultation, que l’autorité administrative doit prendre, « en fonction de cet objet et du périmètre du public consulté, toute mesure relative à son organisation de nature à empêcher que son résultat soit vicié par des avis multiples émanant d’une même personne ou par des avis émis par des personnes extérieures au périmètre délimité ».

Lorsqu’il est saisi d’un moyen tiré de la régularité d’une telle procédure, le juge administratif doit contrôler le respect de ces exigences. Néanmoins, dans l’esprit de la jurisprudence Danthony(4), un vice de procédure ne peut fonder l’annulation de la décision prise que s’il a privé les intéressés d’une garantie ou s’il est susceptible d’avoir exercé une influence sur le sens de cette dernière.

En l’espèce, une consultation publique a été organisée par le conseil régional de la région issue du regroupement des régions Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées. Elle visait à éclairer l’avis proposant au Gouvernement la dénomination de la nouvelle région, cette dernière devant être fixée par un décret en Conseil d’Etat en application de l’article 2 de la loi n°2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral(5).

Le Conseil d’Etat juge que la procédure a été menée régulièrement et écarte le moyen tiré du vice de procédure. Il considère en effet que les modalités d’organisation de la consultation ont été utilement rendues publiques : le public a été informé que les personnes majeures et mineures habitant dans la région et personnes n’habitant pas la région mais déclarant y avoir leur attache étaient concernées par la consultation et cette délimitation n’est pas dénuée de pertinence. En outre, la circonstance qu’un faible nombre d’avis soit exprimé n’est pas de nature à entacher la consultation d’un vice dès lors que les modalités d’organisation de la consultation permettent à toutes les personnes concernées de participer et que les résultats sont rendus publics. Enfin, il juge que, puisque les personnes exprimant leur avis sur internet devaient renseigner un numéro de téléphone portable français et une adresse électronique, dont la validité était vérifiée, les modalités d’organisation n’ont, pour le cas d’espèce, pas été insuffisantes pour assurer la sincérité du résultat.
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Inconstitutionnalité du recueil en temps réel des données de connexion de l’entourage d’une personne susceptible de représenter une menace terroriste

Par une décision du 4 août 2017(1), le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la conformité à la Constitution des dispositions du paragraphe I de l’article L. 851-2 du code de la sécurité intérieure dans sa rédaction résultant de la loi n°2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste(2).

Ces dispositions ouvrent la possibilité à l’administration, pour les seuls besoins de la prévention du terrorisme, d’être autorisée à recueillir en temps réel les données de connexion :
  1. des personnes, préalablement identifiées, susceptibles d’être en lien avec une menace ;
  2. des personnes de leur entourage, lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser qu’elles puissent fournir des informations au titre de la finalité qui motive l’autorisation.
Les requérants soutiennent que ces dispositions méconnaîtraient le secret des correspondances et le droit à la vie privée.

Le Conseil constitutionnel rappelle que ces deux droits sont protégés par l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789(3) et qu’il appartient au législateur de les concilier avec la prévention des atteintes à l’ordre public.

Il juge d’une part que les dispositions contestées ne portent pas sur l’accès aux données des correspondances et écarte le grief tiré de la méconnaissance du secret des correspondances.

D’autre part, il juge conforme à la Constitution la procédure de réquisition des données de connexion prévues pour les personnes préalablement identifiées susceptibles d’être en lien avec une menace. Les garanties qui l’entourent sont suffisantes : (i) conditions fixées au chapitre Ier du titre II du livre VIII du code de la sécurité intérieure prévoyant l’autorisation du Premier ministre ou des collaborateurs directs auxquels il a délégué cette compétence, délivrée après avis favorable de la Commission nationale du contrôle des techniques de renseignement ; (ii) limitation des données à celles qui sont traitées ou conservées par les opérateurs de télécommunication, fournisseurs d'accès à un service de communication au public en ligne ou les hébergeurs de contenu sur un tel service ; (iii) contrôle de la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement.

Néanmoins, il juge contraire à la Constitution la procédure de réquisition des données lorsqu’elle s’applique aux personnes appartenant à l'entourage de la personne concernée par l'autorisation. Cette technique pourrait en effet concerner un nombre élevé de personnes, sans que leur lien avec la menace soit nécessairement étroit.

La déclaration d’inconstitutionnalité prendra effet à compter du 1er novembre 2017.
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Gestion sans droit de regard des instruments financiers détenus par les membres du Gouvernement et de certaines autorités indépendantes

Le décret n°2017-1254 du 9 août 2017 relatif à la gestion sans droit de regard des instruments financiers détenus par les membres du Gouvernement et les présidents et membres des autorités administratives indépendantes (AAI) et des autorités publiques indépendantes (API) intervenant dans le domaine économique(1) a été publié au Journal officiel de la République française du 10 août 2017.

Afin de prévenir un éventuel conflit d'intérêts, l’article 8 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique(2) a prévu que les instruments financiers des membres du Gouvernement et des AAI et API intervenant dans le domaine économique, devaient être gérés dans des conditions excluant tout droit de regard de leur part. Un premier décret publié le 2 juillet 2014(3) a précisé les conditions d’application de ces dispositions en fixant la liste des personnes visées par ce dispositif, en mentionnant les modes de gestion concernés (détention de parts de fonds communs de placement, gestion sous mandat confié à un tiers) et en ouvrant aux membres des autorités indépendantes la possibilité de conserver en l'état certains instruments financiers n’étant pas en rapport avec le secteur d'activité de l'autorité à laquelle ils appartiennent.

Le décret n° 2017-1254 modifie la liste personnes concernées par ce dispositif, en supprimant les références au président et aux membres du collège de supervision, du collège de résolution et de la commission des sanctions de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, à ceux de la Commission nationale d'aménagement commercial et à ceux de la Commission des participations et des transferts. Il introduit en outre un nouveau mode de gestion sans droit de regard, s’agissant des instruments financiers qui ne sont pas admis à la négociation sur un marché réglementé.

Le décret précise trois cas particuliers de détention d'instruments financiers constituant une gestion sans droit de regard : la conservation d’instruments financiers nécessaires à l'exercice de l’activité professionnelle d’une personne avec laquelle un membre d’une autorité visée par le décret est marié sous un régime de communauté légale ou conventionnelle ; la conservation d’actions d’une société détenues par un membre d’une autorité visée, dont le mandat ne constitue pas un emploi à temps plein, exerçant une activité professionnelle subordonnée par la loi à la détention de ces actions ; la conservation d’instruments financiers détenus par une personne visée par le décret, pour une durée déterminée, afin de bénéficier d'un avantage prévu par la loi.

Enfin, le décret fixe les modalités de transmission des communications et déclarations susvisées à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) par l'intermédiaire d'un téléservice. Le décret entre en vigueur le lendemain de sa publication, à l’exception des dispositions relatives à cette transmission qui s’appliqueront à compter du 1er janvier 2018.
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