Droits de la défense d’un magistrat faisant l’objet d’une procédure d’avertissement

Par une décision du 21 juin 2017(1), le Conseil d’Etat (CE) s’est prononcé sur l’obligation de respecter les droits de la défense dans le cadre d’une procédure d’avertissement menée à l’encontre d’un magistrat.

La Haute juridiction avait été saisie par une magistrate de la demande d’annulation d’une décision par laquelle le Premier président de la cour d'appel de Grenoble lui a notifié, en application des dispositions de l’article 44 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature(2), un avertissement pour des manquements constitutifs d’une violation grave et délibérée d’une règle de procédure constituant une garantie essentielle des droits des parties. Ces manquements avaient donné lieu à une précédente procédure sans que l’autorité hiérarchique alors en fonction n’ait conclu à l’édiction d’une mesure particulière.

Le CE rappelle en premier lieu qu’un avertissement, s’il ne constitue pas une sanction disciplinaire au sens de l’article 45 de l’ordonnance précitée(3), doit respecter les droits de la défense, dès lors qu’il est pris en considération de la personne, est mentionné au dossier du magistrat et ne peut être effacé automatiquement qu’en l’absence de nouvelle mesure dans les trois années suivantes. Il ajoute en outre que « les autorités compétentes ne peuvent légalement prononcer à l'encontre d'un magistrat un avertissement à raison des faits qui ont déjà fait l'objet d'une procédure menée sur le fondement de l'article 44 de l'ordonnance et ayant abouti à la décision de ne pas prononcer une telle mesure ».

En l’espèce, la procédure menée par le précédent Premier président de la cour d'appel de Grenoble n'a pas conduit au prononcé d'un avertissement, « aucune suite disciplinaire ou administrative n'a été donnée aux faits dénoncés et à l'enquête conduite » et la procédure n’a pas été versée au dossier administratif de l'intéressée.

Cette absence de mesure à l'issue de la première procédure devant être regardée comme révélant une décision du Premier président de la cour d'appel alors en fonction de ne pas prononcer un avertissement à l'encontre de la magistrate, le CE fait droit à la demande de la requérante et juge que le nouveau Premier président « ne pouvait légalement, à raison des mêmes faits, y compris à l'issue d'une nouvelle procédure, revenir sur cette décision pour prononcer un avertissement ».
 

Avis de la CNCDH sur l’accès au droit à et à la justice dans les outre-mer, essentiellement en Guyane et à Mayotte

L’Assemblée plénière de la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) a adopté à l’unanimité le 22 juin 2017 un avis sur l’accès au droit et à la justice dans les outre-mer, essentiellement en Guyane et à Mayotte(1).

L’accès au droit s’entend de l’accès de tout justiciable à la norme juridique et aux droits attachés à sa personne, sans devoir recourir à un juge. La principale structure d’accès au droit et à la justice est le conseil départemental d’accès au droit (CDAD), complété par le réseau judiciaire de proximité, composé des maisons de justice et du droit (MJD) et des points d’accès au droit (PAD).

L’accès à la justice est défini comme la garantie reconnue à quiconque de pouvoir saisir un juge en bénéficiant de toutes les garanties qui l’accompagnent.

La CNCDH a circonscrit sa réflexion à la seule institution judiciaire.

L’avis met en avant les carences de l’état civil, tant en Guyane qu’à Mayotte, privant certaines personnes de toute existence légale et qui sont par suite, dépourvues de la faculté d’engager toute démarche administrative ou juridique. Dans ces deux collectivités, le fonctionnement des administrations et des juridictions ne prend pas assez en compte les spécificités locales tant pour effectuer des démarches administratives que dans le traitement du contentieux. 40% de la population mahoraise ou guyanaise ne parle pas français et se fait assister par un tiers dans ses démarches administratives.

La départementalisation de Mayotte a entraîné une modification considérable des modes de vie de la population, dont l’ancienne justice coutumière de droit musulman, la justice cadiale. Les cadis, juges de droit musulman sont devenus des médiateurs sociaux de la République mais ne sont plus officiellement consultés par les juges et les fonctionnaires de droit commun. Néanmoins, une grande partie de la population mahoraise, notamment les plus de 40 ans et les personnes disposant de faibles ressources préfèrent continuer à recourir aux cadis pour régler leurs différends ou litiges familiaux, fonciers, ou de voisinage. Le CDAD de Mamoudzou intervient surtout sur des questions liées à la nationalité, à l’état civil, aux affaires familiales et à l’aide à la rédaction. Il fonctionne en lien étroit avec le service d’accueil unique du justiciable (SAU) du tribunal de grande instance du ressort permettant aux justiciables d’être informés de leurs droits, de leur possibilité d’engager des formalités et démarches et de se renseigner sur les procédures existantes.

La Guyane est quant à elle marquée par l’étendue de son territoire, la distance entre ses communes, un maillage territorial des services publics disparate. Les populations autochtones étant régies essentiellement par des règles coutumières, « on ne demande pas un droit qu’on ne connaît pas » : selon ces règles, par exemple, le droit d’interjeter appel n’existe pas. Les populations éloignées de Cayenne qui ignorent l’existence des règles juridiques nationales, en prennent connaissance soit lorsqu’elles sont confrontées à une situation litigieuse, soit par le « bouche à oreille » source d’inexactitudes et de confusions. Le recours aux services publics dont celui de la justice pour la résolution des litiges est peu usuel. Le CDAD créé en 1996, resté inactif jusqu’en 2013, ne comporte que deux agents : les permanences d’information juridique génèrent des listes d’attente de plusieurs semaines pour obtenir parfois une simple information. Ces difficultés conduisent à l’émergence de faux avocats ou de fausses associations monnayant des consultations pour délivrer des informations gratuites. Les avocats, notaires et huissiers de justice renoncent à tenir des permanences à la MJD de Saint Laurent du Maroni au regard de la faible indemnisation des frais de déplacements depuis Cayenne. La CNCDH préconise qu’un membre du CDAD puisse prendre part aux pirogues administratives itinérantes mises en place par la préfecture associant plusieurs services publics : sécurité sociale, pôle emploi, caisse d’allocations familiales. Pour lutter contre l’éloignement géographique des juges, la commission recommande le déploiement d’une justice de proximité au moyen d’audiences foraines permettant de saisir un juge oralement et directement à l’occasion d’audiences se tenant hors les murs du palais de justice et la création de chambres détachées, sorte d’antennes du TGI.

L’avis relève que le multiculturalisme et le multilinguisme tendent à être pris en considération dans la mise en place des outils de communication élaborés par les CDAD : si plusieurs fiches juridiques sont traduites en portugais, sranan tongo et anglais en Guyane ou des guides d’informations sont traduits en shimaoré à Mayotte, les formulaires à remplir ne le sont pas. De plus, ces territoires étant marqués par un fort taux d’illettrisme, l’oralité y occupe une place très importante. L’information juridique par radio envisagée en Guyane n’a pas été développée, tandis que la radio Mayotte 1ère a diffusé une émission juridique quelques années, interrompue faute d’intervenant. La CNCDH souligne l’intérêt de telles mesures et préconise un financement approprié de la part du ministère de la justice.

Parmi les 22 recommandations qu’elle formule, la CNCDH appelle plus particulièrement le ministère de la justice à repenser l’offre d’accès au droit et à la justice dans les Outre-mer, en s’appuyant sur les initiatives locales et en augmentant significativement les moyens alloués au fonctionnement des juridictions. Cet avis s’inscrit dans le cadre d’une étude menée par l’autorité indépendante sur l’effectivité des droits de l’homme dans les outre-mer qui sera publiée en 2018. Un comité de suivi a été prévu aux fins de rendre compte semestriellement de la mise en œuvre des mesures qu’elle a prescrites.
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Livre blanc des juridictions financières

Le 7 juillet 2017, le Syndicat des juridictions financières unifié (SJFU), syndicat majoritaire des magistrats financiers, a publié un livre blanc consacré à l’avenir des juridictions financières(1). Ce document énonce plusieurs propositions visant à rétablir la confiance des citoyens dans l’action publique et à adapter les compétences et les procédures des juridictions financières aux évolutions récentes des institutions territoriales.

Le livre blanc recommande en premier lieu de renforcer l’office du juge financier en améliorant le régime de responsabilité des gestionnaires publics et en simplifiant celui des comptables. Il est ainsi proposé de transférer la compétence de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) pour juger la responsabilité des gestionnaires de fonds publics à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes (CRC). Les membres du Gouvernement et les élus locaux seraient ainsi attraits devant les juridictions financières lorsqu’ils seraient mis en cause pour des manquements au droit public financier, dans le cadre de leurs fonctions. Le régime de responsabilité des comptables publics pourrait également être simplifié, en substituant au régime actuel du débet ou de la somme non rémissible, une sanction financière unique et en supprimant le pouvoir de remise gracieuse du ministre du budget. En outre, devant l’apparence peu contraignante des observations et recommandations issues des juridictions financières, il est suggéré de doter celles-ci d’un véritable pouvoir d’injonction sous astreinte.

Dans un deuxième temps, le SJFU souhaite accentuer les pouvoirs des juridictions financières de contrôle de toutes les activités ayant recours à des fonds publics ou sociaux. Afin de faire évoluer les modalités de ce contrôle, le livre blanc propose d’instituer la publication régulière de rapports annuels et thématiques par les CRC, d’instaurer une procédure permettant, dès le lancement de l’instruction, d’entendre l’ensemble des parties prenantes d’une politique publique contrôlée et de créer les conditions permettant un contrôle unique d’un organisme et des structures qui lui sont liées. Il est par ailleurs proposé d’inscrire explicitement dans un texte la mission d’évaluation des politiques publiques locales parmi les compétences des CRC.

En dernier lieu, le SJFU appelle à développer des garanties supplémentaires pour l’indépendance des magistrats financiers. Il propose que le Conseil supérieur des chambres régionales des comptes soit organisé de manière paritaire et doté d’un pouvoir d’avis conforme. Il est également recommandé de créer une inspection générale pour l’ensemble des juridictions financières, indépendante du Premier président et n’intervenant pas dans la gestion des juridictions. Enfin, la composition du collège de déontologie pourrait être modifiée afin de renforcer les prérogatives de ce dernier.
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Rapport d'activité 2016 du Conseil supérieur de la magistrature

Le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) a publié, le 6 juillet 2017, son deuxième rapport d'activité de la mandature qui s’achèvera en 2019(1). Le rapport retrace l’activité du Conseil durant l’année 2016, en matière de nomination, de déontologie, de discipline, ainsi que les actions réalisées dans le cadre de ses missions d’information ou de la coopération internationale.

L’année 2016 a été marquée par plusieurs réformes touchant l’institution judiciaire. Parmi celles-ci, l’adoption de la loi organique n°2016-1090 du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu’au Conseil supérieur de la magistrature(2) et de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle(3), a eu de nombreuses incidences sur l’évolution du statut des magistrats, les conditions de leur nomination, leurs droits et obligations, l’organisation et le fonctionnement des juridictions.

L’échec de la réforme constitutionnelle qui visait à renforcer l’indépendance du parquet a conduit le CSM a engager une réflexion au cours de l’année 2016 sur l’indépendance de la justice et son positionnement au sein des institutions, sur la nomination du directeur de l’ENM et plus largement sur le rôle du CSM dans l’examen des détachements, sur les moyens alloués à la justice dans un contexte de contraintes budgétaires ou encore sur la place de l’autorité judiciaire sous le régime de l’état d’urgence.

S’agissant de la nomination des magistrats, les formations du Conseil se sont prononcées, en 2016, sur 2 243 propositions de nominations du garde des Sceaux ; 859 observations de magistrats aspirant à changer de poste ont été examinées ; 73 propositions relevant du pouvoir propre du Conseil ont été émises ; la durée moyenne d’examen des circulaires de transparence s’est établie à 44 jours pour la formation compétente à l’égard des magistrats du siège et à 29 jours pour celle relative aux magistrats du parquet. Constatant la hausse tendancielle de l’activité de nomination, les membres du Conseil proposent, dans ce rapport, une première mise en perspective statistique sur les dernières années, ainsi que des réflexions sur ce phénomène de mobilité.

Le CSM a également poursuivi durant l’année 2016 ses missions d’information auprès des juridictions. Il s’est ainsi rendu dans 11 cours d’appel et a visité 41 tribunaux de grande instance. Ces missions doivent permettre au Conseil de se rendre compte des conditions concrètes de leur fonctionnement pour améliorer l’exercice de ses propres missions, mieux appréhender les besoins des cours et tribunaux, ainsi que ceux des magistrats et fonctionnaires.

Concernant les plaintes des justiciables, le nombre de requêtes déclarées recevables a légèrement diminué (- 2% par rapport à 2015). 250 requêtes ont été enregistrées, dont 7 ont été déclarées recevables. L’activité disciplinaire du CSM est demeurée globalement stable en 2016 : le Conseil a été saisi de 6 procédures mettant en cause des magistrats. Par ses décisions au fond, le CSM a sanctionné des manquements concernent des atteintes aux devoirs de loyauté, de délicatesse et d’impartialité et de probité.

L’année 2016 a par ailleurs vu l’entrée en fonction du service d’aide et de veille déontologique du CSM (SAVD). Composé de trois personnalités choisies parmi ses anciens membres, ce service téléphonique propose une aide aux magistrats pour toute question d’ordre déontologique les concernant personnellement. Entre le 1er juin et le 31 décembre 2016, le service a été rendu destinataire de 30 saisines de magistrats, sur des questions portant notamment sur d’éventuels conflits d’intérêts. En matière de déontologie, le Conseil a en outre engagé des travaux visant à réviser et actualiser le Recueil des obligations déontologiques des magistrats, publié en 2010.

Enfin, le CSM s’est fortement mobilisé dans le développement de ses actions de coopération internationale, à travers son implication au sein du Réseau Européen des Conseils de Justice (RECJ), ainsi que du Réseau francophone des Conseils de la magistrature judiciaire dont il a pris la présidence en novembre. En matière de communication, l’année 2016 a enfin été marquée par la refonte des sites Internet et Intranet du Conseil.
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