Audit de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques

En application de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances publiques(1), la Cour des comptes a rendu public, le 29 juin 2017, son rapport annuel sur la situation et les perspectives des finances publiques(2) en vue du débat sur l’orientation des finances publiques du 20 juillet 2017 au Parlement.

La Cour constate que le déficit public a été réduit en 2016 de 0,2 point par rapport à 2015, s’établissant à 3,4% du PIB, en raison d’économie sur la charge d’intérêts et d’une baisse des dépenses d’investissement, « en partie imputable au cycle électoral communal ». Ainsi, le déficit est, pour 2,5 points du PIB, d’origine structurelle.

La France et l’Espagne sont les deux seuls pays qui ne respectent pas le seuil de 3 % de PIB de déficit fixé par le Traité de Maastricht. Par rapport à ses partenaires européens, la France a moins réduit son déficit en 2016 que l’ensemble des pays de l’Union européenne (- 0,7 point) et que la zone euro (- 0,6 point).

Si des économies ont bien été réalisées (26,9 Md€) leur montant est très inférieur à celui présenté dans le projet de loi de finances pour 2017 (40,5 Md€).

La France a respecté la trajectoire de déficit effectif en 2015 et 2016, mais la Cour regrette que « la trajectoire financière 2017-2020 présente de nombreux biais de construction qui affectent sa sincérité et ne paraît pas pouvoir être respectée ». En 2017, le déficit pourrait être supérieur de l’ordre de 0,4 point de PIB à celui prévu dans le Programme de stabilité, « conduisant à une prévision de déficit autour de 3,2 point de PIB », rendant une sortie de la procédure de déficit excessif en 2018 « peu probable » et plaçant le respect de l’objectif de 2,8 point du PIB « hors d’atteinte ».

Le rapport appelle enfin à l’adoption de nouvelles méthodes pour assurer une maîtrise durable des dépenses publiques et identifie des leviers d’action pour améliorer l’efficience des dépenses publiques, notamment une meilleure maîtrise de la masse salariale des administrations publiques.
 

Redressement fiscal de Google et notion « d’établissement stable » d’une société

Le 12 juillet 2017, le tribunal administratif de Paris a rendu cinq jugements(1) concernant un litige opposant l’administration fiscale française à la société irlandaise Google Ireland Limited (GIL), filiale du groupe américain Google Inc.

La société Google Ireland Limited (GIL), qui facture à ses clients français des prestations de publicités, contestait les différents redressements fiscaux dont elle a fait l’objet sur la période entre 2005 et 2010 en matière : i) d’impôts sur les sociétés (IS) (article 206 CGI)(2), ii) de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) (articles 278-0 bis CGI et suivants)(3), iii) de retenue à la source (article 182 B du code général des impôts – CGI)(4), iv) de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) (article 1586 ter CGI)(5), v) de cotisation minimale de taxe professionnelle (CMTP) (articles 1447(6) et 1647 E CGI(7)). Le montant total du redressement fiscal est estimé à 1, 115 Md€.

La société française Google France (GF), également contrôlée par Google Inc., fournit, aux termes d’un contrat conclu avec GIL, assistance commerciale et conseil à la clientèle française de GIL.

Dans cette affaire, trois fondements juridiques distincts étaient en jeu :

• s’agissant de l’IS, la notion "d'établissement stable" au sens du c) de l’alinéa 9 de l’article 2 de la convention fiscale franco-irlandaise(8). La qualification d’établissement stable au sens de cette convention fiscale repose sur deux conditions cumulatives : que GF soit un agent dépendant de GIL et que GF ait le pouvoir d'engager juridiquement GIL ;

• en ce qui concerne la TVA, il s'agissait de savoir si GIL peut être regardée comme établie en France au sens de l'article 283 du CGi, soit, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (reprise par un arrêt Printing Pack BV du Conseil d’Etat du 17 juin 2015(9)), si elle y dispose - par l'intermédiaire de GF - de « l’équipement humain et technique apte à rendre possible, de manière autonome » les prestations de publicité en cause ;

• pour la CVAE et la CMTP, il s'agissait de savoir si GIL exerce en France, via GF, une « activité professionnelle non salariée » au sens de l'article 1447 du CGI, soit, selon les termes du jugement du TA de Paris comme « disposant d’une immobilisation corporelle placée sous son contrôle, utilisable matériellement pour la réalisation des opérations » en cause ;

L’administration fiscale estimait que GF, qui fournit assistance commerciale et conseil à la clientèle française de GIL, était un « établissement stable » de GIL en France. Or, la convention fiscale franco-irlandaise prévoit l'assujettissement à l’impôt sur les sociétés et la retenue à la source lorsqu’un établissement stable est constaté en France. En outre, les services soutenaient que GF exerçait en France « une activité professionnelle de vente de publicités » et réalisait « des prestations de publicité ». Elle devait, à ce titre, s’acquitter de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, de la cotisation minimale de taxe professionnelle et de la taxe sur la valeur ajoutée.

Ecartant l'ensemble de ces arguments, le tribunal administratif a prononcé la décharge de l’ensemble des impositions contestées par la société irlandaise Google Ireland Limited (GIL). Il juge que, en l'état du droit applicable, GF n’est pas un établissement stable au sens du c) de l’alinéa 9 de l’article 2 de la convention fiscale franco-irlandaise puisqu’elle ne pouvait pas engager GIL « dans une relation commerciale ayant trait aux opérations constituant les activités propres de cette société ». En l’espèce quand bien même, la société Google France ne peut être considérée comme jouissant d’un statut indépendant de la société résidente d'Irlande, le premier critère n’est pas rempli. Il a également considéré que GF ne disposait pas « de l’équipement technique apte à rendre possible, de manière autonome, les prestations de publicité litigieuses », et « d’immobilisation corporelles placée sous son contrôle, utilisable matériellement pour la réalisation des prestations litigieuses », à même de justifier l'assujetissement à la CVAE et la CTMLP.

Le ministère de l’action et des comptes publics a indiqué qu’il entendait relever appel de ces jugements(10).
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Référé de la Cour des comptes sur la taxe sur les transactions financières et sa gestion

La Cour des comptes a rendu public, le 19 juin 2017, un référé portant sur la taxe sur les transactions financières (TTF) et sa gestion(1). Mise en place par la loi n° 2012-354 du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012(2), la TTF poursuit trois objectifs : i) faire contribuer le secteur financier au redressement des finances publiques ; ii) réguler les marchés financiers ; iii) initier une dynamique européenne sur le sujet.

Depuis l’instauration de cette taxe, la baisse sensible du volume des transactions financières - d’environ 10 % - n’a pas permis, avec un rendement en 2016 de 947 M€, d’atteindre les objectifs escomptés. La Cour observe que la taxation ne pèse pas in fine sur le secteur financier, mais sur les clients des intermédiaires financiers. Elle n’atteint pas les activités les plus spéculatives et n’a pas produit d’effet d’entraînement communautaire.

De plus, l’élargissement programmé de l’assiette de la TTF « se heurte à d’importantes difficultés de mise en œuvre ». La Cour appelle donc le Gouvernement à mener une nouvelle réflexion sur cette réforme afin de s’assurer que l'extension de l’assiette soit instaurée de manière effective.

La Cour constate également des défaillances dans la gestion de la TTF, et notamment les insuffisances du protocole encadrant la déclaration des transactions financières et les conditions de collecte et de reversement de la taxe. Ces missions incombent à un prestataire privé et sont encadrées par un protocole conclu entre la société et l’administration fiscale. La Cour émet deux recommandations visant à améliorer le fonctionnement et la gestion de la TTF. Elle estime que les contrôles administratifs effectués sur le prestataire chargé du recouvrement sont insuffisants et que les modalités de rémunération d’Euroclear France pourraient être réévaluées.
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Rapport d’information du Sénat sur les modalités de répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises

Le 28 juin 2017, le Sénat a rendu public un rapport d’information sur les modalités de répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)(1).

Créée par la loi n°2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011(2), cette cotisation est une composante, avec la cotisation foncière des entreprises, de la contribution économique territoriale. La CVAE, due par les entreprises réalisant plus de 500 000 € de chiffre d’affaires par an hors taxes, est calculée en fonction de la valeur ajoutée produite par les entreprises. Son produit est d’environ 16 Md€.

Le rapport du Sénat est publié dans un contexte particulier : i) l’article 51 de la loi n°2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016(3) modifie les modalités de répartition entre collectivités territoriales de la taxe pour consolider la valeur ajoutée au niveau du groupe d’entreprises et non plus au niveau des entreprises, « avant d’être territorialisée en fonction des valeurs locatives et des effectifs des différents établissements du groupe » ; ii) les règles de calcul de la CVAE ont été censurées par une décision du 19 mai 2017 du Conseil constitutionnel(4) et le vide juridique qui en découle pourrait permettre « une optimisation fiscale ».

Après analyse, les rapporteurs suggèrent de reporter la réforme prévue par la loi de finances rectificative afin d’améliorer le fonctionnement de cette taxe. Ce report laisserait au Gouvernement le temps de mener une réflexion sur les actions à mettre en œuvre permettant de tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel et d’éviter tout risque d’optimisation fiscale de la part des entreprises.

Le rapport formule six recommandations :
1. reporter à 2019 l'application des nouvelles modalités de répartition entre collectivités territoriales du produit de CVAE, en fonction des valeurs locatives et des effectifs, au lieu de 2018, comme prévu par l'article 51 de la loi de finances rectificative pour 2016 ;
2. réaliser des simulations en tenant compte des effectifs des entreprises mono-établissements, au niveau de chaque établissement public de coopération intercommunale ;
3. étudier la réalité des transferts de valeur ajoutée au sein des groupes et les risques suscités par cette réforme sur la volatilité du produit de CVAE, à travers la réalisation de monographies sur plusieurs groupes de tailles variées ;
4. étudier les effets sur les modalités actuelles de répartition de la CVAE de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels, en particulier les conséquences sur les territoires accueillant des établissements industriels ;
5. réduire dès 2018 les risques d'optimisation fiscale en étudiant la consolidation du chiffre d'affaires pour l'ensemble des groupes, qu'ils aient ou non choisi l'intégration fiscale, et en essayant de comprendre les raisons pour lesquelles le coût du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée augmente deux fois plus vite que le produit de la contribution économique territoriale ;
6. étudier l'hypothèse d'une répartition de l'intégralité du produit de CVAE en fonction des valeurs locatives et des effectifs situés sur chaque territoire, en cessant de territorialiser la valeur ajoutée.
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