Acte de certification des comptes de l'État et rapport de la Cour de comptes sur le budget de l'État 2016

Le 31 mai 2017, en application de l’article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances publiques(1), la Cour des comptes a publié l’acte de certification des comptes de l’État pour l’exercice 2016(2). Pour la onzième année consécutive, la Cour a jugé le compte général de l’État pour 2016, arrêté le 12 mai dernier, « régulier et sincère », et donnant « une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l’État ».

Si la Cour constate que la dynamique d’amélioration de la fiabilité des comptes de l’État s’est poursuivie, quatre réserves substantielles demeurent (contre cinq en 2016) sur :
- les limites générales dans l’étendue des vérifications,
- les anomalies relatives aux stocks militaires et aux immobilisations corporelles,
- les anomalies relatives aux immobilisations financières,
- les anomalies relatives aux charges et aux produits régaliens.

L’acte de certification insiste sur la nécessité de poursuivre les efforts engagés et formule trois priorités : i) la simplification de la tenue des comptes de l’État, ii) l’identification des évolutions propres à améliorer la fiabilité des comptes de l’État et iii) la réduction des difficultés que la Cour rencontre pour mener ses audits.

Le même jour, a également été rendu public le rapport de la Cour des comptes sur les résultats et la gestion du budget de l’État 2016(3) établissant que le déficit budgétaire de 69,1 Md€ est inférieur de 1,4 Md€ à celui de 2015 (70,5 Md€). Cette amélioration résulte principalement du solde des comptes spéciaux (+ 3 Md€ par rapport aux prévisions), ce qui est sans effet sur la dette de l’État (1 621 Md€ fin 2016 ; + 45 Md€).

Ainsi, la Cour regrette d’une part, que le contexte propice, créé par la baisse des charges de la dette et réduction des prélèvements sur recette, n’ait pas été suffisamment mis à profit pour « progresser dans le rétablissement des finances de l’État » et, d’autre part, que la croissance des dépenses fiscales (+ 2,1 Md€ en 2016) et les reports de charge fassent peser un risque sur l’exécution 2017.

Au terme de son rapport, elle formule treize recommandations. La Cour souligne que certaines de ses recommandations, si elles ne sont pas mises en oeuvre, font l’objet d’une réflexion au sein de l’administration. Neuf de ces recommandations figuraient déjà dans le rapport de 2016. Les quatre nouvelles recommandations sont les suivantes :
- achever la mise en conformité du plan d’investissements d’avenir ;
- prévoir dans la prochaine loi de programmation des finances publiques un objectif d’évolution des concours de l’État aux opérateurs inclus dans la norme de dépenses ;
- doter certains opérateurs de contrats d’objectifs et de moyens ;
- étendre le cadrage de la rémunération des personnes en place par la direction du budget et son suivi par la commission interministérielle d’audit des salaires du secteur public à certains opérateurs publics.
 

Impossibilité de cumuler deux sanctions relatives à deux procédures fiscales de nature « pénale »

Par son arrêt rendu le 18 mai 2017(1), la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) a précisé l’interprétation du principe du non bis in idem selon lequel, comme le dispose l’article 4 du Protocole n° 7 de la Convention européenne des droits de l’Homme(2), « nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement [...] en raison d’une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif ».

En l’espèce, les requérants soutenaient qu’ils avaient été traduits en justice deux fois pour la même infraction de déclaration inexacte aux fins du calcul de l’impôt. En effet, dans un premier temps, des majorations allant jusqu’à 25 % des impôts dus leurs ont été infligées, puis, dans un second temps, ils ont fait l’objet d’un procès pénal et d’une condamnation pour des infractions fiscales aggravées -12 et 18 mois de prison assortis de deux ans de sursis et des amendes s’élevant à 186 000 et 360 000 euros. Selon eux, ces deux procédures porteraient sur les mêmes faits et violeraient leur droit à ne pas être jugé deux fois pour des mêmes faits.

Si l’article 4 du Protocole n° 7 n’exclut pas la conduite simultanée d’une procédure administrative et d’une procédure pénale pour réprimer un comportement illégal, certaines conditions doivent être respectées. La CEDH a notamment précisé ces conditions dans un arrêt du 15 novembre 2016, A et B contre Norvège (§132 et 133)(3). Ainsi, pour qu’une procédure administrative et une procédure pénale puissent être conduites en parallèle pour les mêmes faits, elles doivent présenter « un lien matériel et temporel suffisant ».

Tout d’abord, la Cour confirme l’analyse des requérants et considère que les deux procédures sont bien de nature pénale et que les sanctions infligées - majoration d’impôts et condamnation pénale - l’ont été sur la base des mêmes faits. Elle s’appuie notamment sur le fait que ces sanctions étaient fondées sur le même défaut de déclaration de revenus et portaient sur la même période et les mêmes montants.

Puis, elle juge qu’il n’y a pas de lien temporel et matériel suffisant entre les deux procédures pour pouvoir considérer que les deux procédures ont été menées en parallèle. En premier lieu elles ne se sont recoupées que sur un laps de temps très court - sur 9 années de procédures totales, elles n’ont été conduites en parallèle que pendant un an environ. En second lieu les preuves ont été recueillies et appréciées séparément dans le cadre des deux procédures parce que la police avait conduit indépendamment sa propre enquête.
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Adoption par la Commission européenne de ses recommandations par pays de 2017 dans le cadre du semestre européen

Dans le cadre du semestre européen, la Commission européenne a présenté, le 22 mai 2017, ses projets de recommandations par pays en matière de politique économique(1) pour les 12 à 18 prochains mois. Elles sont formulées pour 27 États membres, la Grèce faisant toujours l’objet d’un programme de soutien spécifique, sur la base des programmes de stabilité et de convergence et des programmes de réforme transmis par les États.

L’accent est mis sur la nécessité de renforcer la croissance, conformément à la stratégie Europe 2020 en s’appuyant sur trois axes prioritaires - déjà identifiés en 2016 : mener des réformes structurelles, stimuler l’investissement et mettre en oeuvre des politiques budgétaires responsables.

Aucune nouvelle procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM) n’est ouverte et la Commission propose l’abrogation de cette procédure pour deux des six États membres actuellement concernés par ce dispositif – la Croatie et le Portugal – ces derniers ayant ramené leurs déficits sous la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité.

En revanche, elle adresse un avertissement à la Roumanie du fait de l'existence d'un écart trop important entre son solde structurel actuel (2,6 % du PIB) et la trajectoire d'ajustement en direction de l'objectif à moyen terme en 2016 (déficit de 1 % du PIB). C’est la première fois que ce dispositif - qui permet aux autorités « de prendre des mesures correctives afin d'éviter l'ouverture d'une procédure pour déficit excessif » - est utilisée.

Ces projets de recommandation ont été adoptés par le Conseil Ecofin le 23 mai 2017(2).

Sur la base des informations fournies par la France, la Commission constate que le pays connaît des « déséquilibres macroéconomiques excessifs », notamment en raison d’une faible compétitivité et d’une dette publique élevée et en augmentation. Partant de ce postulat, elle recommande notamment à la France de « fournir d’importants efforts budgétaires », de « consolider les mesures de réduction du coût du travail », d’améliorer « l’accès au marché du travail des demandeurs d’emploi » et de « poursuivre la réduction des charges réglementaires pesant sur les entreprises »(3).
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Contrôle de la légalité des demandes d'informations fiscales adressées par un État membre par les juridictions d'un autre État membre de l'Union européenne

Saisie d’une question préjudicielle luxembourgeoise, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a précisé, dans un arrêt du 16 mai 2017(1), le régime de la coopération administrative en matière fiscale.

Au cas précis, la société Berlioz contestait une amende et une décision d’injonction prononcées par l’administration fiscale luxembourgeoise à son encontre, en raison du refus de la société de lui fournir certaines informations demandées par l’administration fiscale française. Dans le cadre de ce contentieux, la justice luxembourgeoise saisit la CJUE de plusieurs questions préjudicielles. La Cour administrative du Luxembourg souhaitait notamment déterminer si elle était fondée à contrôler la légalité des demandes d’informations fiscales adressées par un autre État membre.

Tout d’abord, la CJUE indique que lorsqu’un État membre formule une demande d’informations fiscales à un autre État membre, les informations demandées doivent être d’une « pertinence vraisemblable » avec l’enquête fiscale concernée. À défaut, l’obligation de donner suite à la demande d’informations pour l’État membre sollicité ne naît pas et la décision d’injonction n’est pas légale.

Ensuite, elle indique que la vérification à effectuer par l’autorité chargée de transmettre les informations ne se limite pas à un contrôle de régularité formelle, mais doit également lui permettre de s’assurer que les informations requises ne sont pas « dépourvues de toute pertinence vraisemblable ». Puis la CJUE ajoute que « le juge national dispose, outre d’une compétence pour réformer la sanction infligée, d’une compétence pour contrôler la légalité de cette décision d’injonction ». Elle précise toutefois que ce contrôle juridictionnel est limité « à la vérification de l’absence manifeste d’une telle pertinence ».

Enfin, pour faciliter l’exercice de ce contrôle, la CJUE précise que le juge national doit avoir accès à l’ensemble de la demande d’informations en question, ce qui n’est pas le cas du requérant.

Ainsi, les juridictions d’un État membre peuvent contrôler la légalité des demandes d’informations fiscales adressées par un autre État membre.
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Présentation à la commission des finances du Sénat d'une feuille de route pour la politique immobilière de l'État

Mercredi 31 mai 2017, la commission des finances du Sénat a adopté à la suite de la communication de MM. Thierry Carcenac et Michel Bouvard, rapporteurs spéciaux, le rapport d'information sur l'avenir du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État »(1). Ce rapport propose douze recommandations pour une politique immobilière de l’État soutenable et efficace.

Définie en tant que politique autonome à partir de 2005, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)(2), la politique immobilière de l’État a permis une première rationalisation du parc immobilier par la définition de règles de gestion et la distinction entre l’État propriétaire d’une part et les ministères occupants d’autre part.

La création d’un compte d’affectation spéciale, levier budgétaire de l’État propriétaire, a autorisé que les produits des cessions soient directement affectés au financement de l’entretien et la restructuration du parc. Les cessions réalisées depuis 2005 représentent plus de sept milliards d’euros, soit 11 % de la valeur comptable du patrimoine immobilier de l’État fin 2015. Cependant, le rapport estime que la centralisation de la politique immobilière au niveau de la direction de l’immobilier de l’État est insuffisante dès lors qu’elle ne gère que 6 % du total des crédits consacrés à l’immobilier et que le mode de financement retenu n’est pas soutenable et ne permet pas la prévisibilité nécessaire aux dépenses immobilières.

Par ailleurs, les rapporteurs estiment que les réformes de la gouvernance et de l’architecture budgétaire intervenues en 2016 n’apportent qu’une réponse limitée au défi de soutenabilité financière alors que la dépense annuelle immobilière s’élève à près de 9 milliards d’euros. Il est proposé une feuille de route pour une politique immobilière de l’État modernisée afin d’engager une nouvelle étape dans la mise en oeuvre de cette politique.

Partant du préalable nécessaire d’améliorer la connaissance de l’état du parc et de la dépense immobilière, cette feuille de route s’articule autour de deux axes. D’une part, renforcer la direction de l’immobilier de l’État dans la responsabilité de gérer le parc de bureaux et de le mettre à disposition des administrations et d’autre part, développer la valorisation des actifs immobiliers de l’État, afin de constituer des revenus récurrents permettant de financer les défis d’entretien et de mise aux normes des bâtiments publics.
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